大气污染治理 柴发合：我国大气污染治理历程回顾与展望

【摘要】大气污染防治工作是我国生态环境保护的重要组成部分，并随社会经济发展过程中出现的主要大气环境问题的演变而不断深化。几十年来，我国在大气污染控制和空气质量管理方面做了大量的工作并取得了显着成效。本文在系统回顾我国大气污染治理历程基础上，展望提出新时期推进我国大气污染治理创新思路。自20世纪70年代以来，我国大气污染治理随着社会经济发展和生态环境保护事业发展主要经历了消烟除尘构建大气环境容量理论、分区管控防治酸雨和二氧化硫污染、总量控制二氧化硫排放量见顶下降、攻坚克难打赢蓝天保卫战四个阶段。当前，在习近平生态文明思想指导下，在绿色发展、低碳发展、高质量发展推动下，在新旧动能转换带来产业结构、能源结构、交通运输结构进一步调整和优化的情况下，更先进的大气污染控制技术为大气污染减排提供了更强大的动力，生态环境治理体系和治理能力现代化建设为空气质量的持续改善提供了坚实保障。本文提出未来我国大气污染治理创新思路：生态优先、绿色发展，进一步调整产业结构，实现高质量发展；清洁高效，低碳少污，进一步调整能源结构，提升清洁能源、新能源和可再生能源供给能力；问题导向、目标引领，弄清大气污染来源成因，为科学治污提供坚实基础;清洁生产，全程控制，显着减少污染物的产生量和排放量；属地责任，联防联控，改善局地质量，降低区域间相互影响；智慧监控，数据归真，强化污染源监管。

1972年6月5日，世界上第一次国际环境保护会议——联合国人类环境会议在瑞典斯德哥尔摩召开。这是第一次有政府代表团和政府首脑、联合国机构和国际组织代表参加的国际会议，讨论当代环境问题，探讨保护全球环境的战略。会议通过了《联合国人类环境会议宣言和行动计划》，宣告了人类传统环境观的终结，达成了地球只有一个、人类与环境是不可分割的共同体的共识。我国组织代表团出席了这次具有里程碑意义的会议，这也开启了我国生态环保的征程。大气污染防治一直是我国环境保护的重要内容，并随着社会经济发展过程中重大大气环境问题的演变而不断深化。几十年来，中国在大气污染控制和空气体质量管理方面做了大量工作，取得了显著成效。本文在系统回顾我国大气污染治理历程的基础上，期待提出新时期推进我国大气污染治理的创新思路。

1972-1990

消除烟尘，构建大气环境容量理论

1973年，中国召开了第一次全国环境保护大会，确定了“统筹规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、保护环境、造福人民”的“32字方针”，通过了《关于保护和改善环境的若干规定》。随后，国务院成立了原国务院环境保护领导小组，在领导、支持和推动我国重大大气污染问题的调查和决策方面发挥了重要作用。

1978年第五届全国人民代表大会将“保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”写入《中华人民共和国宪法》，并于1979年颁布了第一部环境保护基本法——《中华人民共和国环境保护法》。1987年9月5日第六届全国人大第22次会议通过，1988年6月1日起施行我国首部《中华人民共和国大气污染防治法》，开宗明义防治大气污染的目的是保护和改善生活环境和生态环境，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展。要求各级政府必须将大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展计划，合理规划工业布局，加强防治大气污染的科学研究，采取防治大气污染的措施，保护和改善大气环境。各级政府环境保护部门对大气污染防治实施统一监督管理，其他相关管理部门根据各自的职责，对机动车船污染大气实施监督管理。排污单位必须遵守国家有关规定，并采取防治污染的措施。单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告。法律还规定了大气环境质量标准、大气污染物排放标准制定的原则，构建了我国环境空气质量监督管理体系和重要制度，规定了相关方的法律责任。法律提出以防治烟尘污染为重点，提出在用锅炉烟尘排放达标标准；新建工业窑炉、新安装的锅炉烟尘排放不得超过规定的排放标准；城市应统一解决热源，发展集中供热；改进城市燃料结构，发展城市煤气，推广成型煤的生产和使用；在人口集中地区存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰和石灰时，必须采取防燃、防尘措施防止污染大气以及防治废气、粉尘和恶臭污染。这是我国大气污染防治的第一部法律，对我国大气污染防治纳入法制化管理起到了奠基性和基础性作用，也推动了大气污染防治技术的研究与开发应用。

1973年，我国发布了第一个国家环境保护标准——《工业“三废”试行标准》，规定了工业废气中部分污染物的允许排放浓度和排放量。1982年，我国第一部《大气环境质量标准》发布，规定划分三类环境空气体功能区，不同功能区对不同保护对象执行不同的大气污染物标准浓度限值。现阶段主要的大气环境问题是烟尘污染。大气污染防治的重点是消除烟尘，解决悬浮颗粒物污染和“黑龙灰龙”问题。与此同时，城市环境空气体质量越来越受到重视。在国家科技计划支持下，开展了沈阳、太原、珠三角大气环境容量、西固、兰州光化学污染、天津工业烟气污染、华南、西南酸雨等研究项目。大气环境容量研究确立了我国大气环境容量的基本理论和规划方法。光化学污染的研究为我国控制光化学污染奠定了基础。重点地区酸雨研究初步掌握了典型地区酸雨污染情况及原因；工业烟气污染控制研究为我国烟尘治理提供了基础技术支持。太原市还率先开展了基于大气环境容量的总量控制标准研究，为我国基于环境质量目标的总量控制方法做出了有益探索。

以1978年中国环境科学研究院和中国环境监测总站成立为标志，我国环境科学研究和环境质量监测体系开始形成。

现阶段大气污染防治取得成效，全国环境保护重点城市空气中总悬浮颗粒物平均浓度空由1986年的560 μ g/m3下降到1990年的387 μ g/m3，下降30.9%。

1991-2000

区域化控制，防止酸雨和二氧化硫污染

1992年我国参加了在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展会议。会议通过了《关于环境与发展的里约热内卢宣言》和《21世纪议程》，对各国保护环境与生态、谋求经济社会可持续发展提出了更高要求。1994年国务院批准《中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，成为我国实施可持续发展战略的行动纲领。

现阶段，大气污染的主要防治对象是二氧化硫和悬浮颗粒物。空大气污染范围从城市局部污染发展到区域污染，酸雨污染面积较大，以燃煤锅炉和工业排放为重点控制点。

随着经济社会的高速发展和人民生活水平的不断提高，我国煤炭消费量和机动车保有量快速上升。1990年全国煤炭消耗量10.52亿吨，到1995年煤炭消耗量增至12.8亿吨，二氧化硫排放量达2370万吨，居世界首位。由于我国部分地区燃用高硫煤，燃煤设备未能采取脱硫措施，致使二氧化硫排放量不断增加，造成严重的环境污染。在总悬浮颗粒物污染仍然居于高位的同时，部分城市二氧化硫污染十分严重，氮氧化物污染持续增加，酸雨污染面积不断扩大，长江以南的广大地区降水酸度迅速升高，酸雨面积高达300多万平方千米，使我国继欧洲、北美之后成为世界第三大酸雨区。

酸雨影响农作物生长，腐蚀建筑材料，破坏生态系统，造成巨大的经济损失。科学界不断对我国酸雨的形势、影响和控制进行深入研究。通过详细的监测调查，明确了我国酸雨污染的范围和硫酸污染的特征，确认了酸雨的区域输送行为，提出了国家酸雨控制规划。1990年12月，原国务院环境保护委员会第19次会议通过了《关于控制酸雨发展的意见》；1992年，经国务院批准，在贵州省、广东省、柳州市、南宁市、桂林市、杭州市、青岛市、重庆市、长沙市、宜昌市、宜宾市开展征收工业燃煤二氧化硫排污费试点，全面防治酸雨。1995年8月29日，第八届全国人民代表大会第十五次会议首次修改《大气污染防治法》，要求原环境保护部门会同国务院有关部门，经国务院批准，将已经或者可能发生酸雨的地区或者二氧化硫污染严重的其他地区划定为酸雨控制区或者二氧化硫污染控制区。1996年8月3日，《国务院关于环境保护若干问题的决定》发布，提出实行污染物排放总量控制，建立了全国污染物排放总量指标体系和定期公布制度。要求原国家环境保护总局依据《大气污染防治法》会同有关部门依法提出酸雨控制区和二氧化硫污染控制区的划定意见和目标要求，报国务院批准后实施。原国家环境保护局组织清华大学、中国环境科学研究院深入研究后提出“两控区”划分方案，1998年1月12日经国务院批准实施。“两控区”总面积约109万平方公里，占国土面积的11.4%，涉及176个地级单位。其中，酸雨控制区面积约80万平方公里，占国土面积的8.4%，二氧化硫污染控制区面积约29万平方公里，占国土面积的3%。批复提出，通过限制燃煤含硫量、工业污染源二氧化硫达标排放、实施二氧化硫排放总量控制、征收二氧化硫排污费等措施，城市环境空气体中二氧化硫浓度应达到国家环境质量标准。，使酸雨控制区的酸雨恶化趋势得以缓解。这是城市二氧化硫污染与区域酸雨污染联合治理的样本实例。

1996年我国出台《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》落实“一控双达标”。

在机动车污染方面，1995年修订的《大气污染防治法》提出，国家鼓励和支持生产、使用高标号无铅汽油，限制生产、使用含铅汽油。逐步减少含铅汽油的生产，直至停止含铅汽油的生产和使用。

2000年4月29日第九届全国人大第十五次会议对《大气污染防治法》进行了第二次修订。这次修订协调了大气法与其他政策、法律之间的关系，提出地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责，应制定规划和采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。要求向大气排放污染物的浓度不得超过国家和地方规定的排放标准，规定对大气污染物排放实施总量控制制度和排放许可制度，增加了防治机动车船排放污染和相关国际条约履约的条款，扩大了大气污染物排污收费的范围。实行总量控制的区域从“两控区”扩展到大气环境质量尚未达标的区域和“两控区”。在继续加大二氧化硫控制的基础上，要求对燃料燃烧过程中产生的氮氧化物采取控制措施。规定在用机动车不符合制造当时的在用机动车污染物排放标准的，不得上路行驶；同时对机动车船的日常维修与保养、车船用燃料油、排气污染检测抽测等作出了原则规定。随后原国家环境保护总局更新了《汽车排气污染监督管理办法》，发布了《机动车排放污染防治技术政策》，对汽车及其发动机产品提出环保要求。

1996年，《大气环境质量标准》首次修订。修订了总悬浮颗粒物等14个环保术语和环境质量分类相关内容。对污染物项目、取值时间、浓度限值、数据统计有效性等规定进行了调整和补充。常规污染物中含有可吸入颗粒物，形成了TSP和PM10的共存。

在“九五”期间，我国对主要污染物排放实施总量控制，并在全国16个城市开展了大气排污许可制度试点。结合国家经济结构调整，取缔、关停了8.4万多家污染严重又没有治理前景的“十五小”企业，淘汰了一批技术落后、浪费资源、质量低劣、污染环境和不符合安全生产条件的小煤矿、小钢铁、小水泥、小玻璃、小炼油、小火电等，对高硫煤实行限产，有效地削减了污染物排放总量。到2000年在国内生产总值年均增长8.3%的情况下，“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划基本完成，全国二氧化硫、烟尘、工业粉尘主要污染物的排放总量比“八五”末期分别下降了10%~15%。全国23万多家有污染的工业企业中90%以上的企业实现了主要污染物达标排放。全国46个考核的环境保护重点城市中，25个城市实现了大气质量按功能分区达标。但主要污染物排放量仍然居于高位，全国二氧化硫排放量1995万吨，远远高于环境承载能力。常规污染物排放总量削减的任务还未完成，机动车尾气污染和有毒有害有机污染等问题日渐突出。我国酸雨出现的区域与往年相比无明显变化，基本维持了多年形成的格局，61.8%的南方城市出现酸雨，年均降水pH小于5.6的区域面积占国土面积的30%，主要分布在长江以南、青藏高原以东的广大地区及四川盆地。华中、华南、西南和华东仍是酸雨污染严重的区域。全国仍有70个城市二氧化硫年均浓度不满足国家空气质量二级标准的要求。

1998年以来，北京市重点抓好烟尘、机动车尾气、扬尘混合污染治理，连续实施大气污染防治五个阶段措施，主要污染物浓度不断下降。但全市煤炭年消费量仍高达2710万吨，二氧化硫年排放量22.4万吨，烟尘年排放量10万吨。城市大气中二氧化硫、二氧化氮和PM10的年平均浓度分别为71 μ g/m3、71 μ g/m3和162 μ g/m3。

2001-2010

总量控制方面，二氧化硫排放量达到峰值并有所下降

面对严峻的大气污染形势，我国强化对大气污染物排放总量的控制，科技部也布局了多项研究课题，分析大气污染成因，开发大气污染控制技术，探索大气污染控制的途径。2008年北京奥运会空气质量保障的系列研究和成功实践说明，解决我国区域性复合型大气污染问题必须多污染物协同减排、多部门多地区联防联控。

2001年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年规划纲要》提出，加强大气污染防治，在“两控区”和重点城市实施大气污染治理工程。2005年，“两控区”二氧化硫排放量比2000年下降20%。2001年12月，《国家环境保护“十五”规划》进一步细化总量控制目标，即到2005年，二氧化硫、粉尘、化学需氧量、氨氮、工业固体废物等主要污染物排放量比2000年减少10%；与2000年相比，酸雨控制区和二氧化硫控制区的二氧化硫排放量下降了20%，降水酸度和酸雨频率下降。

2002年10月国务院批复《两控区酸雨和二氧化硫污染防治“十五”计划》，要求到2005年，“两控区”内二氧化硫排放量比2000年减少20%，控制在1053.2万吨以内，要形成356.8万吨/年的二氧化硫减排能力。酸雨污染程度有所减轻，硫沉降量有所减少，80%以上的城市空气二氧化硫浓度年均值达到国家环境空气质量二级标准，其他城市环境空气二氧化硫浓度明显降低。“两控区”计划的特点是第一次将控制总量落实到各省级单位及其所属的“两控区”，明确了二氧化硫达标的城市，并按二氧化硫削减任务安排了重点工程清单。提出依法对排放二氧化硫的单位按照二氧化硫排放总量征收排污费，并逐步提高排污收费标准，扩大收费范围，试行二氧化硫排放权交易制度，使其达到或超过二氧化硫污染治理成本，形成谁污染谁就要承担相应经济责任的公平机制。

燃煤电厂是二氧化硫排放量最大的行业。2002年，我国发电装机容量达到35657万千瓦，其中火电装机容量26554.6万千瓦，占总装机容量的74.55%；火电发电量已达13273.77亿千瓦时，占总发电量的80.25%；火电行业二氧化硫排放量达665.8万吨。“两控区”火电厂二氧化硫排放量占“两控区”总排放量的59%。2003年修订了火电厂大气污染物排放标准，规定了火电厂三个不同阶段二氧化硫、氮氧化物和烟尘的排放浓度。早在1973年，我国颁布的第一个污染物排放标准《工业“三废”试行标准》就给出了电厂7种不同高度排气管对应的二氧化硫和烟尘允许排放率，允许排放限值随着烟囱的增多而逐渐增大，刺激了电厂高烟囱和多烟囱的建设，并没有从根本上减少污染物排放；1991年，我国颁布了第一部《燃煤电厂大气污染物排放标准》。二氧化硫允许排放量由定值发展到用P值法计算，排放标准宽松，未落实浓度控制；1996年发布的《火力发电厂大气污染物排放标准》中，标准限值没有变化，但1997年后建成的火力发电厂要求二氧化硫排放总量和浓度双控，使用低硫煤即可达标；2003年，《火电厂大气污染物排放标准》再次修订，分为三个时期。特别是2005年和2010年提出了火电厂二氧化硫、烟尘和氮氧化物的排放限值，有利于火电厂根据自身情况采取相应的控制措施。

国家“十五”期间虽然大气污染防治工作取得一定进展，但环境保护计划指标没有全部实现。2005年全国二氧化硫排放量达到2549万吨，比2000年增加了27.8%，其中工业排放量增加了34.5%，“两控区”增加了2.9%，46%的设区城市空气质量达不到二级标准，一些大中城市灰霾天数有所增加，酸雨污染程度没有减轻。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国已经集中显现。我国已进入污染事故多发期和矛盾凸显期。深层次的原因是产业结构不合理，经济增长方式粗放，环境保护滞后于经济发展，体制不顺、机制不活、投入不足、能力不强、有法不依、违法难究、执法不严、监管不力的现象比较普遍。从管控标准来看，特别是二氧化硫排放标准失之过宽，与产生量的增长相比减排力度远远不足。相比较全国其他地区来说，“两控区”内增加幅度小得多，说明“两控区”的污染防治取得了一定的成效。

2006年3月14日第十届全国人民代表大会第四次会议批准的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，要以科学发展观统领经济社会发展全局，促进国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步。在2005年的基础上减少10%的二氧化硫排放被认为是国民经济和社会发展的约束性目标之一。要求坚持预防为主、综合治理，从源头上加强污染防治，坚决改变先治污后治污的局面。着力解决影响经济社会发展特别是严重危害人民健康的突出问题，有效控制污染物排放，尽快改善重点地区和重点城市环境质量。加快现有燃煤电厂脱硫设施建设，新建燃煤电厂必须按排放标准安装脱硫装置，推进钢铁、有色、化工、建材等行业二氧化硫综合治理。大中城市及其郊区严格控制热电联产以外的新建燃煤电厂，禁止钢铁、冶炼等新型耗能企业。加大对城市烟尘、细颗粒物和汽车尾气的治理力度。2007年11月发布的《国家环境保护“十一五”规划》进一步将重点城市空空气质量优于二类标准天数比例提高5.6个百分点，达到292天以上。实施酸雨和二氧化硫污染防治规划，重点建设火电厂脱硫设施，控制高架源二氧化硫和氮氧化物排放，加快既有火电机组脱硫设施建设，使既有火电机组脱硫装机达到2.13亿千瓦。除国家规定的超低硫煤坑电厂外，新建燃煤电厂必须同时建设脱硫设施和预留脱硝场地。聚焦113个重点环保城市和城市群大气污染综合防治，着力改善城市和区域空气环境质量空。将可吸入颗粒物作为城市大气污染防治重点，加快城区工业污染源调整搬迁，重点整治低排放污染源，重视解决油烟污染。加强施工和道路运输环境管理，有效抑制扬尘。提高城市清洁能源比例和能源利用效率，大力开展节能活动。因地制宜发展热电联产和热电联产集中供热。划定城市高污染燃料禁燃区。同时，统筹规划长三角、珠三角、京津冀等城市群区域大气污染防治。有条件的城市应开展氮氧化物和有机污染物等复合污染问题及雾霾天气研究，逐步开展臭氧和细颗粒物等指标监测，建立光化学雾霾污染预警系统。

2006年8月，国务院批复了《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》，要求各地要将《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》确定的主要污染物总量控制指标纳入本地区经济社会发展“十一五”规划和年度计划，分解落实到基层和重点排污单位。要制订实施方案，落实工程措施和资金，严格实行排污许可证管理，加强执法监督，加大对各种违法排污行为的监督查处力度；同时，要切实转变经济增长方式，从源头上减少污染，确保总量控制目标的实现；国务院各有关部门要根据各自的职能分工，加强对《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》执行的指导、支持和监督。原国家环境保护总局、统计局、国家发展改革委要每半年向社会公布各省主要污染物的排放总量，并会同原国家监察部对《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》完成情况进行年度检查和考核，向国务院报告。计划在确保实现全国总量控制目标的前提下，综合考虑各地环境质量状况、环境容量、排放基数、经济发展水平和削减能力以及各污染防治专项规划的要求，对东、中、西部地区实行区别对待，将总量减排指标落实到省及其火电行业。

2007年5月，国务院印发《节能减排综合工作方案》，将节能减排作为调整经济结构、转变增长方式的突破口和重要抓手，作为宏观调控的重要目标。综合运用经济、法律和必要的行政手段控制增量和调节存量；依靠科技，加大投入；完善法律制度和政策；落实责任，加强监督；加强宣传，提高认识；突出重点，强力推进。动员全社会力量，扎实做好节能减排工作，确保节能减排约束性目标实现，促进经济社会又好又快发展。建议控制高能耗高污染行业过快增长，加大电力、钢铁、建材、电解铝、铁合金、电石、焦炭、煤炭、平板玻璃等行业落后产能淘汰力度；完善促进产业结构调整的政策措施，修订《产业结构调整指导目录》，鼓励发展低能耗、低污染的先进产能；完善促进产业结构调整的政策措施，适当提高建设项目在土地、环保、节能、技术、安全等方面的准入标准；积极推进能源结构调整，大力发展可再生能源，加强资源调查评价，加快发展服务业和高新技术产业。方案要求政府发挥主导作用，强化企业主体责任，建立健全节能减排责任制和责任追究制，加强考核监督，将节能减排指标完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，是政府领导干部综合评价和企业领导人员绩效评价的重要内容，实行“一票否决”。一级抓一级，分级实施，形成强有力的工作格局。

2007年11月国务院批转了《主要污染物总量减排统计办法》《主要污染物总量减排监测办法》《主要污染物总量减排考核办法》，进一步细化了减排监管体系。在管理层面上，以2008年原环境保护总局升格为原环境保护部为契机，设立污染物排放总量控制司，承担落实国家减排目标的责任，提出实施总量控制的污染物名称、总量控制的数量及对各省和重点企业的控制指标。监督管理纳入国家总量控制的主要污染物减排工作，建立和组织实施总量减排责任制考核制度等。在组织落实的基础上，建立健全了污染物减排各项规章制度和六大督查中心，相继出台了《“十一五”主要污染物总量减排核查方法》《主要污染物总量减排核算细则》《主要污染物总量减排监察系数核算办法》等规范性文件，保障了减排工作责任明晰、组织严密、有章可循、公平公正、公开透明，也探索出了一条“淡化基数、算清增量、核实减量”的方法体系。除此之外，燃煤机组脱硫电价政策也发挥了经济激励作用。2007年5月国家发展改革委和原国家环境保护总局联合制定了《燃煤发电机组脱硫电价及脱硫设施运行管理办法》，规定新建燃煤机组必须按照环保规定同步建设脱硫设施，其上网电量执行国家发展改革委公布的燃煤机组脱硫标杆上网电价。现有燃煤机组安装脱硫设施后，其上网电量在现行上网电价基础上每千瓦时加价1.5分钱。

2008年北京奥运会空燃气质量保障促进了北京空燃气质量的快速提升，也是京津冀联防联控解决区域大气环境问题的成功探索。自1998年以来，北京市大气污染防治被列为国家环境保护重点工程。北京分12个阶段实施了近200项大气污染治理措施，空气环境质量明显改善。但“十五”期间，北京城市人口增加174万，煤炭消费量增加300多万吨，达到3069万吨；机动车数量增加100万辆，建筑面积增加1.2亿平方米。此外，冬季的烟尘污染和夏季的氧化污染问题仍然非常突出。2005年北京市空气污染指数为二级且优于二级的天数为234天，二氧化硫浓度较1998年下降58%，略低于国家二级标准限值，可吸入颗粒物年均浓度超过国家二级标准42%，夏季臭氧超标57天。实现“绿色奥运”的承诺还有很大差距。党中央、国务院非常关心北京奥运会的筹办工作，批准成立2008年奥运会协调小组空，天津、河北、山西、内蒙古、山东参加。2006年12月，协调小组第一次会议形成了《北京2008年奥运会工作计划》空燃气质量保证，并正式开始保证工作。2007年8月，北京实施了主要控制措施。2007年10月，国务院批准《北京空第29届奥运会燃气质量保证措施》，主要以扬尘污染、机动车污染、工业污染、燃煤污染为控制对象，通过区域联动，在奥运前实施环境综合治理，在奥运期间采取临时减污措施。得益于北京与周边省、自治区、直辖市的共同努力，奥运会空的空气质量保障取得圆满成功，也成为大气污染治理模式从城市单枪匹马奋战向区域联防联控转变的里程碑。

“十一五”通过工程减排、结构减排和管理减排全面发挥效益。全国火电脱硫机组装机容量达到5.78亿千瓦，占全部火电机组的82.6%；安装烟气脱硫设施钢铁烧结机170台，占烧结机台数的15.6%；关停小火电机组7219万千瓦，提前一年半完成5000万千瓦的任务；钢铁、水泥、焦化等高耗能高排放行业淘汰落后产能超额完成；火电行业30万千瓦以上大机组比例提升23%，火电供电煤耗下降8.5%；脱硫机组投运率达到96%以上。到2010年，全国二氧化硫排放量相比2005年下降了14.29%，超额完成了“十一五”的约束性指标，特别是全国二氧化硫排放量从2006年开始步入单调下降态势。城市空气质量也显着改善。北京市空气质量二级和好于二级天数达到286天，占全年总天数的78.4%。二氧化硫浓度为32微克/立方米，创了12年新低。二氧化氮年均浓度值为57微克/立方米，达到当时国家二级标准，PM10年均浓度值为121微克/立方米，超过国家二级标准21%，问题仍较为突出。

2010年5月，在多位院士专家的建议下，国务院转发了包括原环境保护部在内的9个部门的《关于推进大气污染联合防治和改善区域空气质量的指导意见》，认识到我国部分地区酸雨、霾、光化学烟雾等区域性大气污染问题日益突出，严重威胁人民健康，影响环境安全。要解决区域空气污染问题，必须尽快采取联合防治措施。《关于推进大气污染联防联控改善区域空空气质量的指导意见》提出，以科学发展观为指导，以改善空空气质量为目标，以强化区域环保协同为主线，以全面减少大气污染物排放为手段，建立统一规划、统一监测、统一监管的区域大气污染联防联控机制， 要建立统一评价统一协调扎实做好工作《关于推进大气污染联防联控改善区域空气质量的指导意见》空提出工作目标:到2015年，建立大气污染联防联控机制，形成区域大气环境管理法规、标准和政策体系。 主要大气污染物排放总量大幅下降，重点企业完全达到排放标准。重点区域各城市空气质量均达到或超过国家二级标准确保2010年上海世博会、广州亚运会空空气质量良好。

2011-2020

克服困难打赢蓝天保卫战

2012年2月经过国务院常务会议审议，新修订的《环境空气质量标准》开始实施。新标准增加了PM2.5和臭氧8小时指标，PM2.5标准限制与世界卫生组织《环境空气质量导则》第一阶段目标值一致。2013年，京津冀、长三角、珠三角等重点区域及直辖市、省会城市和计划单列市共74个城市率先按新标准开展空气质量监测。监测结果表明，74个城市PM2.5年均浓度72微克/立方米，达标城市比例仅为4.1%；京津冀区域13个城市PM2.5平均浓度为106微克/立方米，没有城市达标，北京市PM2.5年均浓度为89.5微克/立方米；长三角区域25个城市PM2.5平均浓度为67微克/立方米，仅舟山达标，上海市PM2.5年均浓度为62微克/立方米；珠三角区域9个城市平均PM2.5平均浓度为47微克/立方米，全部超标，广州市PM2.5年均浓度为53微克/立方米。更严重的是2013年1月在京津冀连续出现了5次重污染过程，月初最重的一次京津冀区域PM2.5浓度日均值达到460微克/立方米。严重的大气污染受到社会各界的高度关注。

以习近平同志为核心的党中央高度重视大气污染治理。大气环境保护事关人民群众的根本利益，事关经济持续健康发展，事关全面建设小康社会，事关实现中华民族伟大复兴的中国梦。2013年9月，为解决以PM2.5污染为特征的区域性突出大气环境问题，国务院印发了《大气污染防治行动计划》。“大气十条”以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以保障人民健康为出发点。计划经过5年努力，全国空空气质量全面改善，重污染天气大幅减少；京津冀、长三角、珠三角等地区空空气质量明显改善。具体要求到2017年，PM10在地级及以上城市的集中度较2012年下降10%以上，优良天数逐年增加；京津冀、长三角、珠三角PM2.5浓度分别下降约25%、20%和15%，北京PM2.5年均浓度控制在60 μ g/m3左右。为实现上述目标，“大气十条”提出加大综合治理，减少多污染物排放；调整优化产业结构，促进产业转型升级；加快企业技术改造，提高科技创新能力；加快能源结构调整，增加清洁能源供给；严格节能环保准入，优化产业间布局空；充分发挥市场机制作用，完善环境经济政策；完善法律法规体系，严格依法监督管理；建立监测预警应急体系，妥善应对重污染天气；明确政府、企业、社会责任，动员全民参与环保等十项措施。

“大气十条”是2013—2017年间我国大气污染防治的纲领性文件。习近平总书记2014年2月25日在考察北京市工作时指出，“加大大气污染治理力度，应对雾霾污染、改善空气质量的首要任务是控制PM2.5，要从压减燃煤、严格控车、调整产业、强化管理、联防联控、依法治理等方面采取重大举措”。这更为我国大气污染防治指明了方向。“大气十条”创造了我国大气污染防治的奇迹。动员社会力量之广、治理力度之强、空气质量改善幅度之大前所未有。到2017年，累计淘汰落后和化解过剩炼钢产能2亿多吨、煤炭产能5亿吨、水泥产能2.5亿吨、玻璃1.13亿重量箱、煤电机组2500万千瓦，2017年地条钢产能1.4亿吨全部清零，产业结构得到优化；全面针对“散乱污”企业及集群，实行拉网式排查和清单式、台账式、网格化管理，分类实施关停取缔、整合搬迁、整改提升等措施，清理整治涉气“散乱污”企业6.2万家；煤炭占一次能源消费比例下降了8.5个百分点，减少了3亿多吨煤炭；万元GDP能耗累计下降20.7%，非化石能源占全国能源生产总量的17.6%，比2012年提高了6.4个百分点，累计淘汰城市建成区10蒸吨以下燃煤小锅炉20余万台；落实清洁取暖价格政策，在12个城市开展首批北方地区冬季清洁取暖试点，通过以气代煤、以电代煤削减散煤消耗约1000万吨，能源结构和使用方式持续优化；通过完善工业企业大气污染物排放标准、重点地区实行严于排放标准的特别排放限值、电力行业超低排放改造、重点污染源安装在线监测装置等措施强化工业污染防治，累计完成燃煤电厂超低排放改造7亿千瓦；重点地区实施“公改铁”，天津、河北、山东环渤海港口煤炭集疏港全部改为铁路运输，码头改岸电，实施船舶排放控制区，全国实施国Ⅴ机动车排放标准和油品标准，黄标车淘汰基本完成，新能源汽车累计推广超过180万辆，从交通结构调整和机动车污染防治两方面推进交通污染防治；开展京津冀及周边地区秋冬季大气污染综合治理攻坚行动，实施工业企业采暖季错峰生产和重污染应急管控，着力解决重点时段重污染问题。2017年9月启动大气重污染成因与治理攻关项目。“大气十条”的实施使环境空气质量显着改善。2017年，全国338个地级及以上城市PM10平均浓度比2013年下降22.7%，京津冀、长三角、珠三角区域PM2.5平均浓度比2013年分别下降39.6%、34.3%、27.7%，北京市PM2.5平均浓度从2013年的89.5微克/立方米降至58微克/立方米，超额完成了“大气十条”提出的阶段性目标，有力推动了产业、能源和交通运输等重点领域结构优化，大气污染防治的新机制基本形成，创造了大气污染防治的中国模式。

2015年8月29日，十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过修订后的《大气污染防治法》。新修订的大气法与《环境保护法》有机衔接，适应区域复杂大气污染防治需要，将“大气十条”实施以来的有效措施合法化，以改善环境空空气质量为核心，明确了政府、监管部门、污染者和公众对大气污染防治的责任和义务，特别是各级人民政府目标责任制及其评价体系、重点区域大气污染联合防治、重污染天气应对等。将排放总量控制和污染物排放许可证由“两控区”延伸至全国，明确总量指标分配和污染物排放许可证发放的原则和程序，对超过总量和不达标的区域实行区域审批限制，并约谈主要责任人。要求排污者达标并持证排放，杜绝自行排放监测数据造假。明确国家要采取措施，逐步降低煤炭消费比重，细化各类污染物协同控制措施，加强对新生产机动车、在用机动车和符合环保标准的油品的监督管理。此外，加强了建筑施工和材料运输中粉尘污染的防治措施。与2000年版《大气法》相比，对违法行为的处罚有了很大提高。

2016年3月发布《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，对大气污染防治提出4项约束性指标，即到2020年全国地级及以上城市空气质量优良天数达到80%以上，相比2015年PM2.5未达标的地级及以上城市浓度下降18%，全国二氧化硫和氮氧化物排放量削减15%，生态环境质量总体改善。

2018年6月，中共中央、国务院印发《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，要求编制实施打赢蓝天保卫战三年行动计划，以京津冀及周边地区、长三角、平原为主战场，调整优化产业结构、能源结构， 交通运输结构和土地利用结构方面，加强区域联防联控和重污染天气应对，进一步显著降低PM2.5浓度和显著减少重污染天数，明显。

来源：《环境与可持续发展》 作者：柴发合

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原标题:“柴发河:中国大气污染治理的回顾与展望”