常德人口 世界人口日｜人口形势急转 常德计生一票否决力度低调放缓

怡天园养老服务中心现已入住180余人，仅今年一年就来了50多人，床位告急。

作为计划生育“一票否决”措施的发源地，常德连续近30年在全省计划生育综合考评中保持先进位置，这一直为当地计生干部津津乐道。

常德市委原书记卿建伟在纪念《计划生育公开信》发表30周年时表示:“常德经济社会事业又好又快全面发展，离不开人口和计划生育部门的职责。特别是近年来，常德城乡发生了巨大变化，人口和计划生育部门做出了巨大贡献。”

常德长期坚持严厉的“一孩”政策，即使湖南于1990年在全省推行“一孩半”政策时，常德仍坚持“一刀切”的独生子女政策。

常德“一票否决”措施是如何产生和传播的？常德“一省两策”的局面是如何形成的？常德将如何解决当前的老龄化问题？

曾作为标杆的常德，如今在解决由此衍生出的新难题时，面临的压力也巨大。4月初，本站记者寻访多位常德“一票否决”亲历者和现任决策者，并查阅相关史料、数据，试图厘清当地这一重要管理措施的发展过程和目前难题应对之策。

随着老年人数量逐年增加，益田苑养老服务中心床位告急，正在规划新的居民楼。

“天下第一难事”

1988年4月，原常德区行署向湖南省委提交的《计划生育工作报告》给出了“一票否决”的定义:计划生育“一票否决”，即在其他地方工作突出，但计划生育工作不符合要求的单位或个人，不能评先、奖励或晋升。

尚未公开出版的《常德人口与计划生育志》记载，1982年，常德市委、市政府将计划生育“一票否决”写进文件，规定各单位抓计划生育工作的好坏，作为衡量这个单位全面工作的重要指标。若计划生育没有达标，就不能评为先进单位。当时，控制人口数量成为首要的考核目标。1983年，常德市普遍推行“一票否决”措施。

礼县人口和计划生育局教育科科长陈喆研究过这段历史。他在提供给本网站的一篇文章中，记录了礼县“一票否决”的过程:

“1983年3月的一天，由县委书记陈彰嘉主持的县委常委会议的主题就是讨论计划生育，原计划的两小时的会议开了整半天，刚到山东参观学习归来的县委常委分管计划生育工作的彭信梅、县计生委主任李爱莲分别介绍了荣成‘三为主’的计划生育先进经验、参观感受。会议气氛热烈，大家畅所欲言，受‘三为主’启发，推陈出新的‘一票否决’终于被提到讨论议程。”

现在，、陈章嘉、等参与决策的有经验的人都去世了，70多岁的彭也退休了。彭在电话中告诉本网站，他已经退休多年，不愿意评论当年的历史。至于“一票否决”的制定过程，“具体过程我记不清了”。

这项制度的另一位亲历者——原澧县计生委副主任任修书，向本站回忆“一票否决”的来龙去脉。任修书1979年进入澧县计生委，历任计生专干、主任科员、副主任等职务，直到2011年退休，他笑言“一生都献给了计划生育”。

任秀书1979年招聘为乡镇计划生育专业户，1981年进入礼县计生委工作。“一开始只有我一个人，后来增加到8个人。”任秀书说，当时礼县有几十万人口，要从多生孩子的观念转变为只有一个好。压力不仅来自人民群众的不理解，还有很多单位领导对工作不热心。“你按一下，他就会做。”。

任修书回忆，彭信梅带队去山东、江苏等地考察回来后大受启发，组织召开会议。当时的县委书记陈璋嘉给各单位施压，说“你一个人做不好，单位所有人都会受影响”。而当时的背景是，各单位领导“各管一块，没有形成联动机制”。

“当时我们想，人怕罚款，干部怕什么？你有岗位责任制。对我来说，评估你的工作非常重要。要给各级干部一个“魔咒”，让你们每个干部都不要抓这件事。因为干部先有评价，既然你的计划生育不好，我就不给你评评理，然后再延长解释，那就变成‘一票否决’。”任秀书说。

澧县也因此是计划生育“一票否决”执行的典范。任修书告诉本站，计划生育一直是“天下第一难事”，推行“一票否决”后，则变被动为主动，“各单位都把计划生育工作提上议事日程”。

临安镇养老院通常住着三四十个人，大部分是农村的孤寡老人。

“尚方宝剑”

政策的压力是自上而下的，一层一层传递到村级。他们的基层村支书往往成为“一票否决”最直接的体验者。

为了保证每个村的考评不因计划生育工作被否决，不得不费尽心力保证本村不出现超生。

李元芳是礼县一湾乡华洼村的村支书。在他的印象中，1982年之前的政策还有回旋的余地，而他的两个孩子就是在这之前出生的。然而，1982年后，政策迅速收紧。

李远方说，那时农村有三大任务，即控制人口、上缴缴纳农业税和公粮。即使全村税收和公粮都缴纳齐全，只要有一例超生，就将取消“双文明村”的评选资格。

李元芳说，村里每年都会进行三四轮检查，有些是上级的随机检查，有些是村与村之间的相互检查。“上面的人来了，看到外面有人给孩子挂纸尿裤，我们就紧张。”。

按当时的要求，第一次工作不达标主要领导取消评先评优，第二次就将取消提拔，如果有第三次则直接撤职。如果领导自己违反政策，也将直接被撤职。

华洼村有一个“典型案例”。妇女主任李宽琳穿着宽松的衣服，把第二个孩子藏在肚子里好几个月，却没能骗过计生干部。在宝宝出生前，李宽林离开了妇女主任的位置。

为了保证妇女不会计划外怀孕，李远方不得已采取一些“过激手段”。当地规定已婚妇女必须每年进行四次孕检，对于在外地无法回来的妇女，他收取每人200元的“押金”，每寄回一次孕检报告返还50元。

根据《常德市人口和计划生育工作记录》，1983年至1987年，常德市77家单位以一票否决，取消其一等功和优秀评定资格。乡镇以上干部因工作不力调动87人，降级12人。

常德的做法得到了上级肯定。1987年，湖南省委下达有关计划生育的意见中，强调“各级党委政府要把计划生育工作和经济工作放在同等地位，列入议事日程”，坚持“两手工作一起抓，要像常德地区那样，在评先、评奖中由计划生育把总关，实行‘一票否决权’”。

《常德人口与计划生育志》记载，1988年6月，湖南省委、省政府决定在全省推广“一票否决”。“此后，常德首创的计划生育“一票否决”逐步在全省乃至全国推广应用。”

由于管理效果明显， 多年来，“一票否决”的清单不断拉长。1991年，社会综合治理被纳入“一票否决”的范围；2005年，各地又把信访添加到“一票否决”的清单上。

在评价“一票否决”效果时，常德市卫计委内部文件称:“强化人口和计划生育工作的特殊地位就像一把‘利剑’，敦促常德市、县、乡领导高度重视人口和计划生育工作”。

临安镇的养老院通常住着三四十个人，大部分是农村的孤寡老人，食堂的厨师都是五十多岁。

一省两策

1990年，《湖南省计划生育条例》颁布，在全省“开了一个小口”，规定“夫妻双方都是农民，生育一个孩子，家庭确实困难，可以照顾第二个孩子”。这项被称为“一个半孩子”的政策，已经逐渐在全国农村地区普及。

但常德担心“开小口”后收不住，向湖南省政府请示，继续执行城乡“一刀切”的独生子女政策。至此，“一省两策”的局面在湖南形成。

北京大学人口研究所教授乔分析说，按照行政惯性，如果某个地方因为某种理念而受到更高层次的肯定和奖励，接班人一般都会下大力气保住荣誉。“一票否决”的发源地常德，自然不想因为“开个小嘴”而失去计划生育先进单位的称号。

常德市从上世纪80年代就被誉为“十面红旗飘洞庭”，至少连续17年在计划生育考核中保持全省先进位置。

多家新闻媒体先后发表《七个书记一样》、《为了一个共同的目标》、《天下第一难题》等报道，介绍常德礼县计划生育“一票否决”的经验。

而为保住这份荣誉，常德的计生工作者付出了巨大的努力。澧县车溪乡原党委书记龚陈荣回忆，1995年，他所在的乡因上年度出现两例计划外生育瞒报，被县委追踪否决，受到责任追究的人员达15人之多。“此后我痛下决心，彻底整顿全乡计划生育秩序，第三年就扭转了被动局面。”

在很多常德人的记忆中，90年代是“计划生育最严格的时期”。

“满街都是标语，电视广播天天宣传。”61岁的失独父亲钟良平对当时的氛围记忆犹新，他在领取结婚证时，被要求先签订“一孩承诺书”，否则不予办理结婚手续。

45岁的医生龚于1991年生下第一个孩子，两年后怀上了第二个孩子。当时，龚的丈夫正在部队服役。得知自己又怀孕后，她吓坏了，告诉她“比飞机从天而降还危险”。

这意味着，如果他们选择生下第二个孩子，夫妻二人的工作都将不保。对于都是来自农村的夫妻二人来说，丢掉“铁饭碗”的代价过于沉重。像大多数公职人员一样，“几乎没有犹豫，就放弃孩子了。”龚平茹说。

乔90年代曾在常德做过研究。他回忆起当时的经历:一个基层计生干部晚上敲他的门，抱怨人家太抵触，很多人跑到邻近的湖北。常德的计生干部跑去“抓人”，却被湖北的老百姓拦住，质问两地政策为何不一致。

王铁桥的妻子刘月是湖北公安人，刘月娘家的四个兄妹中，每家都有两三个孩子，只有她生了一个。“回娘家都抬不起头，后悔嫁到这里来。”王铁桥说。

龚说，为了保住工作，她身边的很多朋友都有过流产的经历。

政策并轨

“一票否决”下严格的“独生子女政策”不仅为常德争光，也给计划生育工作带来压力，使少生老龄化问题日益突出。

早在2004年，常德市委政研室联合常德计生委为政策接轨做过一次调研，这份《关于农村独女户生育政策的调查与分析》引述被调查对象的观点称，“农村独女户‘一省两策’的做法，使我市特别是边界县、乡计划生育干部常常处于‘理屈’的一方……农村独女户未经批准生育二孩，一直成为各级领导和计生干部心头永远的忧患”。

但直到2008年常德才结束了持续了近30年的独生子女政策，与湖南省的政策合并，允许农村第一个孩子是女儿家庭，然后再生育另一个孩子。但是在这个时候，人口情况发生了很大的变化。

两年后的2010年，全国第六次人口普查数据显示，常德0—14岁人口为75.63万，比10年前第五次全国人口普查时减少36万人，其占总常德人口比重为13.23%，分别低于同期全国17.26%和全省16.60%的比重。

人口统计学上，0-14岁的人口通常分为儿童和青少年，其比例决定了未来进入劳动年龄的人数。按照国际标准，0-14岁人口占总人口的20%-23%是正常的，常德13.23%是超级少数。

事实上，常德市有关部门早有察觉。原常德市计生委主任、现任石门县副县长的车立平在2012年常德市“两会”期间，就提交建议，希望各部门高度重视常德市人口老龄化问题。

常德市卫计委宣教处处长杨善军对本网站表示，从整体数量来看，政策合并后一票否决有所减缓。以礼县为例。2008年有50个村和居民委员会被一票否决，2009年有35个，2010年有33个。

2016年1月1日，全面二孩政策正式实施。三个月后，湖南通过修正后的《湖南省人口与计划生育条例》。

杨善军说，国家人口政策的调整非常快，从光二胎到全面二胎，用了不到两年的时间，远远超出了基层的预期，说明人口形势发生了变化。

“我们制作的单独二孩标语还没有挂出去，全面二孩又要重新做标语了。”他说。

如何转变计划生育工作方式

全面二孩新政在多大程度上能提振生育率，缓解常德人口形势，尚待观察。

杨善军告诉本网站，仅二胎政策实施后，常德市申请人数就占目标人口的三分之一，略低于湖南平均水平。计生部门说“基本符合预期”，但“大家都知道冷”。

“就像你请10个人吃饭，只来了3个人，你还能说不是遇冷么？”他分析，全面二孩可能也难逃遇冷的命运。

杨善军说，由于独生子女主要是“80后”和“90后”，2013年底出台的单二胎政策让这些人受益，全方位二胎的受益者主要是“70后”，他们普遍进入生育年龄，正在失去生育能力。

常德卫计委办公室主任邹立新告诉本站，政策虽然调整及时，但生育观念一时难以变更。由于常德独生子女比例高，许多人从小到大都生活在一个孩子的氛围中，潜移默化地习惯了只生一个孩子。

邹有一个符合二胎政策的小康女同事，即使给她一份工作，她也不愿意再要一个孩子。

常德市妇幼保健院VIP产科主任罗莲珍告诉本站，不管是单独二孩还是全面二孩，医院接待孕妇数量都未出现外界想象的“井喷”。在护士长刘蓉晖印象中，妇产科每个月接待分娩孕妇约200人，“没有明显的变化”。

在此背景下，计划生育工作方法是否需要调整也备受关注。

最近几年，包括新华社在内的许多媒体，不断批评“一票否决”有违法治精神，其的清单内容也随之压缩，但计划生育一直是核心事项被保留。全面两孩政策实施后，计划生育工作方式如何转型，引发学界和民间热议。

回顾过去，任秀书坦言自己的工作作风“有些粗糙”。但他拒绝对绝对的独生子女政策发表评论。他说“一票否决”是在非常时期采取的极端措施。现在人口情况发生了很大的变化，相应的管理和考核方式也要进行调整。“我认为一票否决没有必要”。

乔晓春认为，全面二孩政策实施后，“一票否决 ”、“基本国策”等口号之所以继续被提及，是因国家卫计委担心基层计划生育工作会放松。但他认为，愿意生三孩的育龄妇女比例不到5%，继续执行严厉的生育政策已失去意义。

任秀书说，卫生计生单位合并后，计划生育的工作内容也要配合卫生部门，转变为服务老百姓。前几天，他看到一条新闻，四川某计划生育部门为老人建立了健康档案，并进行不定期体检。他认为这是未来计划生育工作的方向。

“如果还要搞‘一票否决’，就应该把这些服务考核纳入。”他说。