《政府投资条例》 权威解读

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7月1日，《政府投资条例》正式实施。也是在7月1日，国家发改委发布了《关于依法依规加强PPP项目投资建设管理的通知》，对政府与社会资本合作的管理规定进行了相应调整。

自2017年上半年PPP法规整改以来，在叠加资产管理新规实施等因素影响下，PPP市场和参与情绪一度低迷。业内人士表示，从目前来看，1098号通知强调的“遵守法律法规”及其提出的一些具体要求，对提振行业信心具有重要的指导作用。对于PPP从业者来说，这有利于进一步回归投融资属性。随着《政府投资条例》的生效，PPP的发展将进入一个新的阶段。

1098号文件的发布，是有关部门寻求稳定、深远的PPP的积极行动。

——E20研究院执行院长薛涛

1098号文件的公布向基础设施项目发出了非常明确的政策信号。

——清华大学PPP研究中心主任助理刘

1098号文件的发布，使PPP回归投融资属性。

——建行总行级精品课程培训师余音

1098号通知:助力PPP稳定、深远，与收紧、放开无关

7月1日，《政府投资条例》正式施行，国家发展改革委发布《关于依法依规加强PPP项目投资建设管理的通知》，对政府与社会资本合作管理规定进行相应调整。

总的来说，2014年以43号文件债务控制为目的启动的PPP大规模放开，2017年以92号文件、10号文件为转折点，逐渐进入收紧期。我认为，1098号通知的主题不是相关行业关注的PPP机会的收缩或释放，而是国家发改委着力于PPP长效可持续机制建设。

2019年，PPP条例没有如期出台，而是迎来了《政府投资条例》。7月1日，随着《政府投资条例》正式生效而发布的1098号文件，在PPP法规可能还很遥远的情况下，已经给出了答案。

基于《政府投资条例》和《企业投资项目核准备案管理条例》较高的法律地位，这一1098号文件对当前PPP行业产生了非常重大而深远的影响。对于新建或改建的基础设施投资项目，基本弥补了PPP法规缺失时可能丢失的以下细节，对PPP未来的可持续发展具有重要意义:一是PPP过程中可行性论证的重要性；二是实施方案的重要性；三是对线上平台的监管。笔者希望这一平台未来也能如文件所表述的那样发挥监督作用，更有利于PPP的长期稳定)；四是PPP咨询机构的公平竞争；五是鼓励民营企业参与；第六，基于公开招标的采购方式；第七，项目资金的严肃性等等。

除了上述明显的意义外，如何做好可行性研究和实施方案，如何深度体现项目机制，如何满足一般基础设施投资的科学评价要求，尊重PPP本身的内在规律逻辑，是咨询公司等PPP开发商在紧缩大趋势下优胜劣汰的关键。可行性研究决定项目本身是否应该进行，而PPP的“两评一案”决定社会资本如何投资和运营项目，这应该是两个既融合又各有侧重的方面。

目前PPP还存在很多未解决的问题:比如，只要可研院确定的项目规模和档次合理，刚性支出的PPP项目不存在隐性债务，但控制债务的根本解决办法是及时落实价格机制。在目前的制度下，通过财政负担能力来限制这一点存在逻辑问题。笔者认为，作为控制隐性债务风险的金融可承受性规则，PPP分类法中的PFI类型应该受到约束。

仅次于两项投资法规，目前相对高水平的特许经营管理措施应该是未来PPP实施中非常重要的文件。笔者建议，政府监管的特许经营和政府付费的特许经营应该进行划分和治理，因为项目的内在逻辑大相径庭。随着未来PPP的发展趋势，深化对特许经营的研究越来越重要。

当然，这些可能只是一个PPP研究员的要求。在PPP越来越被隐性债务的阴影笼罩之际，这样一份文件的颁布，既不是收紧，也不是放开。对于我国PPP的长远发展来说，这是相关部门寻求PPP的稳定性和深远性的非常积极的行动。

国家发改委1098号通知释放了哪些明确的政策信号？请看第一个基础设施投融资新规

7月1日，国家发展改革委发布《关于依法依规加强PPP项目投资建设管理的通知》。与近两年其他PPP新规相比，1098号文件体现了国家发展改革委作为项目审批主管部门对PPP规范发展的态度，也对PPP与《政府投资条例》、《企业投资项目审批备案管理条例》等更高层次法律的关系给出了明确的答案，值得业内认真研究。

遵循上级法律和最新政策导向

1098号文件开宗明义，引用PPP管理的上位法——《政府投资条例》和《企业投资条例》，以及与基础设施投融资直接相关的最新政策——《国务院办公厅关于保持基础设施领域短板的指导意见》作为新规的依据，PPP在我国基础设施投融资政策法规总体框架中的定位已蓄势待发。

鉴于上述两个条例的法律地位和管辖范围，在此可统称为《政府和企业投资条例》。目前，所有与PPP相关的法规都是附属法律，需要由它们来规范。任何与《政府与企业投资条例》的冲突都应直接调整或废止，使其与上级法律保持一致，这是目前各级PPP管理部门需要关注的问题，也是PPP后续政策取向的主要观察点。

此外，考虑到立法工作的复杂性和难度以及PPP模式面临的诸多问题，制定和发布专门的PPP法律或行政法规的紧迫性已不复存在，需要考虑必要性。

什么是“可行性论证和审查”

1098号文提到的“可行性论证和审查”之前在PPP行业已经讨论过了，但这是第一次正式进入PPP管理体系，PPP项目的审批流程也发生了变化。

根据1098号文件要求，PPP项目的可行性论证需要从社会经济发展、规划、技术、环境、投融资、资源综合利用、提高人民生活质量等方面进行分析论证，还需要考虑政府投资的必要性和具体方式，以及项目层面社会资本参与的成本、效率、风险、积极性等一些因素。

由于项目性质不同，适用审批制管理的PPP项目，上述可行性研究内容应纳入可行性研究报告。对于审批制的申请，可以纳入项目申请报告或者单独进行可行性论证和审查。对于备案制的申请，应当分别进行可行性论证和审查。

与以往的PPP项目审批流程相比，上述新规也导致两个问题有待进一步明确和解决。一是需要细化PPP项目可行性论证的内容、要求和评审标准，使各级政府和项目审批管理部门都能遵照执行，稳定市场预期。二是如何启动和实施实行审批制或备案制的PPP项目，如何划分政府和社会资本在这些PPP项目中的具体定位和职能，由哪一方负责制定和审批PPP项目的可行性研究报告和实施方案，以符合《政企投资条例》和1098号文件的相关要求？

需要注意的是，1098号文件直接将未依法履行可行性论证和审查程序的PPP项目定义为非标准项目，不得开工建设。

强调固定资产投资项目的资本制度

1098号通知再次强调资本制度对PPP项目的约束力，并将其与防止过度举债融资、防范地方债务风险的政策要求挂钩。

对于基础设施项目的投融资来说，必要的资本比例和适当的去杠杆措施没有错，尤其是对于曾经猖獗的PPP。然而，手段不是目的，发展停滞的风险与地方债务的风险一样值得警惕和避免。考虑到2017年以来“防风险”和“稳增长”的双重政策导向，特别是今年政府工作报告中提到的“创新项目融资方式，适当降低基础设施等项目资本金比例，用好发展金融工具，吸引更多民间资本参与重点项目建设”。PPP市场应该能够合理预期，对固定资产投资项目资本金比例的强制性要求会以某种方式进行适当调整，金融机构的相关风险控制标准也有望相应调整，从而在一定程度上为项目融资创造更加宽松的环境。

突出在线平台的监管作用

根据《政企投资条例》，1098号文件要求，除涉密项目外，所有PPP项目均纳入国家投资项目在线审批监管平台统一管理，使用平台生成的项目编码办理审批手续。换句话说，没有纳入线上平台的PPP项目，因为没有项目代码，无法获得各种审批，会变成“黑户”，后果还是相当严重的。

1098号文件提出，在网上平台的基础上建立全国PPP项目信息监测服务平台，实现全国PPP项目信息定期发布、动态监测、实时查询等功能。任何未进入信息监测平台的项目都将被定性为“非标项目”，就像上述未履行可行性论证和审查程序的项目一样。从1098号文件对在线平台和信息监测平台的重视程度就可以看出。

作为《政企投资条例》时代的第一部基础设施投融资新规，1098号通知强调的“遵守法律法规”及其提出的一些具体要求，无论是对PPP项目，还是对采用其他投融资模式的基础设施项目，都发出了非常明确的政策信号。在过去，各种“自己动手”可能只是违法，但在未来，可能构成违法。对于基础设施投融资、地方政府、投资者、金融机构和中介机构的第一次新监管，你准备好了吗？

回归投资方式属性，PPP发展进入新阶段

国家发展和改革委员会1098号文件简评

日前，国家发改委发布《关于依法依规加强PPP项目投资建设管理的通知》。笔者最大的感受是1098号文件让PPP回归投融资属性，回答了目前制约PPP项目的几大问题:投资可行性论证、资金和融资困难。

PPP模式具有执行机构与社会资本的购买关系、投资者与执行机构的投资关系、借款人与贷款银行的融资关系等多种属性。在这一轮PPP模式大发展的五年里，人们关注了它的购买属性，却忽略了它作为一种投资方式的属性。如果把PPP模式作为一种投资方式，有些问题可能很容易解决。

做好可行性论证工作，有助于项目落地

目前，通过“两评一案”论证的PPP项目规模已超过13万亿元，等待投资签约和融资到位。为什么PPP项目难以落地？从笔者接触的项目来看，是因为有些项目没有从投资者的角度仔细论证项目的财务可行性，也没有从贷款银行的角度严格论证融资可行性，导致对投资者和贷款银行缺乏吸引力。

根据实践中的具体项目，地方政府发起的PPP项目可分为四类:

第一类是暂时不应该打开的物品。有些地方政府不顾自己的实际情况，什么项目都要去。有的项目与基本公共服务关系不大，有的项目盲目提前上马。这些项目不应该上马，更不要说采用PPP模式了。

第二类项目是建设所必需的，但不适合PPP模式。基础设施和市政公用设施的公益性、外部性和长期性，决定了政府投融资要优先，PPP模式只是重要补充。这类项目应该通过地方政府合法的融资渠道来解决。

第三类是棚改等政策性项目，有一定收益但回报率较低，不适合PPP模式。

第四类是好的PPP投资项目。项目本身现金流很好，经济强度足以使用商业银行的贷款。

经济下行期间，投资者缺乏好项目，金融机构出现“资产荒”。事实上，基础设施和市政公用事业具有稳定、长期的现金流，经济强度可以预测，便于投资者和贷款银行预测项目收益和风险，是一个很好的投资对象和融资对象。因此，加强PPP项目的可行性论证，去伪存真、去粗取精，把优质PPP项目签订投资合同、融资到位，将不难。

实施项目资本，促进PPP高质量发展

在市场上，已经有很多执行机构因为中标人投资不到位、项目公司不按时成立而取消PPP项目合同的例子。1098号文件重申，要严格执行国务院关于固定资产投资项目资本金制度的规定，把握了投资项目资本金的关键问题，有利于PPP的可持续发展。

本轮PPP中最活跃的社会资本方是建筑企业。有的国有企业由于制度原因有过度扩张的冲动，有的上市公司由于市值管理的需要；为了拿到建设项目，建筑企业以“以少量投资带动建设”的思路参与PPP。

投资项目资金是项目启动的前提，也是银行贷款的前提。一些建筑企业为了提高出资能力，与金融机构合作设立基金，然后用资金组成社会资本联合体进行投标，使投资项目在形式上达到资本比例，膨胀了股东的出资能力，形成了建筑企业的资本泡沫。这种做法违背了1996年国发35号文关于资本比例的规定，即资本应具备三个要素:非债务资本、无息资本和计入所有者权益主体。这实际上对地方政府、社会资本和金融机构都是有害的。社会资本没有真正的投资能力。当项目遇到巨大困难时，项目失败可能会给当地政府留下烂摊子。在实践中，许多过度扩张的PPP明星企业不得不出售股票来挽救金融危机。大型建筑企业的资本泡沫对参与的金融机构来说显然具有较高的风险，不利于整个PPP市场的健康持续发展。

新的PPP项目不仅要符合投资项目的资金比例要求，还要由借款人与贷款银行等金融机构协商，双方自行确定项目公司的股债比。总之，要恢复真实、公开、透明的资本结构，让地方政府执行机构、金融机构等市场主体能够做出明确判断。

从PPP投资的特点出发，有助于缓解融资难

融资是制约PPP项目落地的一大难题。只有建设资金到位，项目才能开始落地。否则，不管前期工作做得多好，都不可能进入实施阶段。事实上，相关政策已经将融资到位放在了发展PPP非常重要的位置。2014年11月29日，财政部发布《关于印发政府与社会资本合作模式操作指引的通知》。《政府与社会资本合作模式操作指引》附件第二十条指出，“社会资本或项目公司未按项目合同约定完成融资的，政府可以撤回履约保证金，直至项目合同终止。政府与社会资本合作模式项目合同指南规定“完成融资交付是PPP项目合同中最重要的前提条件”，其中规定地方政府可以将完成融资交付作为项目公司的一项重要义务和所有合同生效的前提条件。2016年10月24日，国家发改委发布《传统基础设施领域政府与社会资本合作项目实施指引》。第十八条规定“项目公司或社会资本方未按PPP项目合同约定完成融资的，政府可依法提出履约要求，必要时可解除PPP项目合同”。今年7月1日起施行的《政府投资条例》第二十二条指出，“政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定落实到位”。

如何解决PPP融资难？与工业企业相比，PPP项目的融资优势在于其收费权，支持PPP发展的金融机构创新方向应针对PPP的收费权优势，避免其抵押难、担保难的弊端。对于银行来说，大中型基础设施项目风险控制的基础在于项目本身的经济强度、建设期风险的合理规避以及运营期现金流的有效控制。贷款银行应重点关注项目本身面临的风险、借款人自身的还款能力和意愿，更积极地控制风险。

项目融资是国际上流行的大中型基础设施融资方式，在我国已经成功实践了20多年。项目融资以项目公司为借款人，不需要母公司和第三方的担保，也不需要项目外的抵押。该笔贷款不在母公司的资产负债表中体现，为母公司表外融资，更适合想通过表外融资融资的客户。因此，项目融资是最适合PPP模式的融资方式，金融机构通过借鉴项目融资实践，在PPP项目收费权的优势上做文章，将能够更好地支持PPP模式的发展。

笔者衷心希望，回归投融资属性，遵循投融资规律，利用《政府投资条例》的生效，PPP发展将进入有法可依的新阶段。1098年，祝PPP“早日上线”。