开垦 为占补平衡毁林开垦成普遍性问题 专家：政策需调整

耕地占补平衡是我国法律规定的耕地占用补偿制度，也是坚守18亿亩耕地红线的重要举措。然而，近年来，随着城市化进程的不断推进和各类建设用地需求的不断增加，这一制度的实施难度越来越大。记者不久前在湖南采访时了解到，由于储备土地资源大幅减少，不少地方开始了林地的想法，甚至通过毁林开垦实现了“占补平衡”。

占用林地和补充耕地的“数字游戏”

记者在怀化市钟芳县聂佳村乡聂佳村看到，一座小山分成两部分，一面是灌木、草地覆盖的林地，另一面是机耕道、水池等配套设施的梯地。虽然旁边的一块石碑上明确写着“土地开发项目，新增耕地19.88公顷”，但林木作物油茶实际上是种在梯地。

芷江县杨公寺乡大杏田村也存在同样的情况。当地国土部门在这个距离县城一个半小时路程，海拔500米的山村，花了50万到60万亩耕地。前两年种玉米，最后被一家企业转让，种上了柚树。

大兴田村村民龚告诉记者，由于大量劳动力外出务工，粮食等农作物根本无人照管。森林作物不仅不需要照顾，而且有更高的效益。以杉树为例，只要生长15年，每亩就有1万多元。“村里基本上都种着杉树、马尾松和柚子。你给我一块耕地，我就一定种杉树。”龚对说道。

国土部门并非没有意识到这种“田里种树”的现象，但他们似乎也无能为力。县国土资源局副局长向无奈地说，在遵守当地林业部门相关规定的前提下，能找到这么一块地进行复垦并不容易。

同时，他也承认，农民利用山区耕地种植粮食不划算。芷江县国土资源局土地储备中心主任李星说，耕地开垦后，农民想种什么没有限制，可能会出现“种树补粮”的现象，甚至一块地既有林权证书，也有土地经营权证书。

根据占补平衡的相关规定，只要在复垦为耕地后两年内种植农作物，该项目将被视为验收合格。这个时候，数据库会将其更新为“耕地”，并保留几年。“至于验收合格后植树还是弃地，我们不会在意。”一位来自国家土地部门的人士告诉记者。

对此，包括国土资源部在内的一些基层工作者直言称之为“数字游戏”。“占用一亩耕地，拿一亩林地来补。因此，增加的耕地实际上是林地。唯一的变化是数据库中的数据。”一位受访者说。

这种做法可以用“三方受益，一方受损”来形容:对于国土部门来说，平衡占用和补偿的任务已经完成；对林业部门来说，林地条件可以改善，不用自己掏钱；对于农民来说，整理后的土地可以以更好的价格转让。但对于国家来说，维持18亿亩耕地红线、保障粮食安全的目标已经大打折扣。

砍伐森林和开垦不时发生

近年来，通过毁林开垦完成占补平衡任务，已成为我国普遍存在的问题。国家林业局2014年开展的全国林地管理检查显示，各类非法占用林地项目比上年增长7.1%。今年第一季度，在为期两个月的专项林地清查行动中，发现非法占用林地案件多达17270起，违法面积31276公顷。其中许多是为了平衡占用和补偿而被毁坏的森林。

去年8月，国家林业局、湖南省林业厅在浏阳市开展林地管理检查时，通过遥感数据和实地对照检查，发现2013年该市古岗镇郜琏村土地开发项目非法占用国家公益林7.6146公顷。事件发生后，浏阳市分管副市长向国家林业局作了面对面检讨，浏阳市国土林业系统多名领导干部受到处分。当地政府还对占用的林地采取了植树造林、绿化等补救措施。

此外，经济发达地区向落后地区购买建设用地虽然不违法，但也加剧了林地与耕地的矛盾。

去年，张家界市永定县非法占用庆安坪乡37.8公顷林地。据村民说，当地经常发生水土流失。下雨时，山上的雨水随着土壤滚下来。为此，庆安坪乡也大规模开展了石漠化综合治理。永定县市国土资源局副局长张晓平告诉记者，由于永定县经济发展落后，建设用地指标没有用完，就卖给长沙市，然后按照指标面积开垦耕地作为补充。

在采访中，记者还听到了两个典型的例子，可以说明林农矛盾和地方政府侵占土地的冲动。湖南某地国土局领导曾半开玩笑地说，国土资源部门最希望发生森林火灾，因为占用林地是理所应当的。在湘西某市，当地林业部门因某土地开发项目讲解森林法相关条款时，被某市领导训斥为“我让你想的是，不是普及法律”。

应反映资源不足，调整政策方向

生态文明建设是长久之计。一方面，根据规划，到2050年，我国森林覆盖率将从目前的21.63%提高到26%，林地数量不低于46.8亿亩。另一方面，耕地必须严格遵守18亿亩的红线。据内部人士称，两者之间的矛盾是不可避免的。出路在于反思以往的做法，及时调整政策方向。

有专家指出，耕地保护形势严峻的一个重要原因是我国特有的“半城市化”模式。在这种模式下，农民进城务工后，其在农村的原居住地无法有效退出，导致“两头占地”现象普遍存在。统计显示，目前我国有10% ~ 20%的宅基地闲置，有的地区甚至高达30%。

"山上空无一人，树木在山上忙碌."怀化市林业局调研员杨认为，以林地补偿耕地的做法背离了保护耕地、保障粮食安全的初衷。他建议，与其在占补平衡中使用每亩数千元的土地整理资金开垦新增耕地，不如将其用于现有耕地中低产田改造和撂荒地治理，通过提高质量和增产潜力来保障粮食安全。

“对于一些市州来说，如果不开放林地，占用与补偿平衡的政策可以说已经到了不可持续的程度。”据相关统计，湖南61%的土地面积为林地，未利用地比例仅为0.3%。目前，除了林地被占用的趋势外，部分湿地也面临被占用的风险。受访者建议国家将目前的区域平衡转变为国家平衡，统筹发展后将全国未利用土地作为储备资源。

湖南省林业厅资源林业管理处处长蒲认为，短期内难以调整占补平衡政策，林地占用趋势可能加剧，必须严格控制和规范。比如怀化市规定了几条底线:一是生态公益林、有林地、退耕还林不能占用；二是不能占用25度以上坡度的林地；第三，指标不能转卖到其他城市和州。

蒲建议，耕地保护和林地保护要纳入地方领导考核，每年进行一次复查。“现在这个责任由国土部门和林业部门承担。如果地方领导做了决定，具体部门很难制止。”