市政规划 市政厅 中国的城市与区域规划 为了增长的规划

【编者按】

这篇文章是以前文章的延续。可以在继续阅读中查看。本文内容整理自讲座，未经作者审阅。如果你想进一步探索，可以参考作者的新书《成长规划:中国城市与区域规划》。

       规划在市场压力下发生了变革。规划是改造的符号，出现了所谓“概念规划”和“空间规划”。从土地总体利用到城市综合发展战略，规划所做的，是把你划定的边界虚化，体现战略意图，而不要成为法定边界。实际上，这跟英国的空间规划兴起，完全一脉相承。英国的空间规划，就是因为英国土地规划太严格，在新自由主义思潮之下，引进了这种规划理念——希望划几个轴线、划几个发展的方向就可以，其余留给市场做，不要对市场进行过多约束。这样的空间规划，可以抛开法定的规划体系，提供不同路径。

当然，它实现的基础会成为问题。一种方式是嫁接在法定规划上，让战略规划引领到总体规划的前期，或者与城镇体系规划一起进入审批流程，深入到法定规划中，等等。

       规划往往邀请多家单位来做，所以从规划的地界而言，也比以前更开放，超越了本地的规划。规划的功能也发生了很大变化。从资源配置，转变为城市营销，要吸引投资，服务于产业落地。规划的市场很专，服务也是专业化，没有经过专业训练的人，很难在规划市场上生存。规划服务要及时高效，要有一套模版。同时，规划的体制也发生了变化，要发包要竞标，发包当中也存在责任问题。这样的规则，我觉得，导致规划的高级化，也就是说，如果你请了这么好的规划公司来做，出了问题，也不是你的责任。

同时，计划对时间高度敏感，这往往是最高领导者的任务，应该立即执行。计划和生产都是高度市场化的，但计划单位在接受计划任务后，往往要快速查询这个计划的意图，为什么要做这样的计划。

       规划从一个纯技术活动，演变为一个“规划事件”。规划的组织，也变得复杂，有时需要专业的规划公司。因为规划局并没有能力组织多方专家和多方竞标，规划公司往往起到很大作用。规划的过程中很复杂，其参与主体及流程包括：甲方的业主、规划局、规划的官方组织机构、非本地的组织机构、参与规划的一级规划单位、专业服务以及规划事件和活动的外包服务。

有时候规划局很有意思。他不认为自己是政府。他说他外面有一个政府，往往是甲方——也就是地主；规划组织中有官方学者、社团、协会、基金会和“规划师协会”，它们都参与规划；计划生产单位也具有较高的市场导向和投标能力；规划局希望引起关注，增强公众参与，甚至找一家专门做公众参与的公司。然而，这种公众参与实际上不同于所谓的利益相关者的公众参与。

       规划也形成了一个产业链，比如同济附近形成了一个打印、复印、制作模型等等的集群，因为规划是专业化，相关的规模经营也要具备专业性。

国家和区域规划

       是不是规划就纯粹地方化和市场化了呢？实际上也不是，往国家层面，区域规划依然存在，其中一个重要原因，是它尺度的上升。

市场带来的空之间有协调。撒切尔夫人上台后，她推进市场化，想砍掉规划，但规划不能死，因为市场需要规划。因为房地产开发商需要规划的稳定性，建造一个高档的建筑，他们不希望有一天对面有一个垃圾场。市场需要规划以提供稳定的订单。

       而在国家层面和区域层面上的规划，实际是应对高度地方化导致的社会问题与环境问题的手段，比如城市的高度扩张、土地的占用，等等。在这个基础上，依然存在全国城镇体系协调规划和各个区域层面的规划，比如珠三角城镇群协调发展规划、长三角区域规划，以及各层级的主体功能区规划。但我们当时这个城市规划体制下面，实际上是没有对整体体系进行控制的，同时也有住建部和发改委部门之间的竞争，所以这个规划也难以实施。

这里还有一个新的贡献，那就是所谓的主体功能区规划是由NDRC体系制定的。最初，它的意思不是在全国范围内进行大规模开发，而是保护生态脆弱的地区。以县为单位，因地制宜，衡量哪些地方适合发展，哪些地方不适合发展，是典型的土地评价思路。在这个分类的基础上，有的地方可以加强发展，有的地方优化发展，有的地方禁止发展，等等。这是个好主意。而且规划以县为单位，是一个完整的行政单元，符合当地的发展定位。比如这个地方如果是在禁止开发的区域，政府的评估不应该强调开发的量，而是评估保护实施的效果等等。但事实上，这仍然非常困难，尽管NDRC有权建立项目和分配投资指标。

       这种城镇体系规划，缺乏真正的协调能力。区域性的城镇体系规划，缺乏明确的行政主体，更多的是部门性规划，对行政区域内部的资源分配，缺乏统筹配置的能力。而全国性的城镇体系规划，是研究多于规划，也有“三规分割”的局限性，与欧盟的空间规划不同，与政策的联系还没有真正建立。发改委的主体功能区规划，虽然和发展的行政主体相结合，但最小的主体单位一旦列为某种区的时候，对它发展的潜力限制还是很大的。各类发展重点和试点地区，和特殊政策、投资分配相挂钩，某种意义上说，是在特殊时期下，政府主导的市场经济的体现。

跨区域发展还缺乏协调机制。没有跨区域的行政主体，就没有建立真正的市场化区域机制。尽管各地都有加强区域竞争力的共同意愿，但区域层面的自发联合机制尚未真正形成。解决之道不能只靠制定空规划，还要建立区域治理机制——它是行政稀释的结果，不是行政强化的结果，而是“市场”与“利益相关者”共同协商的结果。虽然有市场机制，但要真正团结地方政府，争取未来的区域竞争，还有很长的路要走。

       区域的发展，大家都认为是区域自己的事情，实际往往不是。大家知道，在改革开放以后，产生了所谓的地方化。中央政府主要通过两个办法维持了天下的秩序。一个就是税收高度集中，分税制使大量主要的税收集中到中央政府，中央具备了财力。另一个是对地方政府的任命，政治的任免权，实际上一直没有放松。地方行政长官是要由中央任命的，可以进行调动。

策划其实起到了作用。中央买单的帽子，你是国家级新区、改革开放试验区等。，在国家层面。如果中央政府以这种方式设立，地方政府将为这顶帽子而战，相互竞争，服从上述精神和规定。另一方面，还有另外一种方式:很多平视帽都是在当地制作，送到中央，也就是制作符合中央习惯的帽子，或者说是最有灵性的帽子。这就引出了“生态城”这个名字，符合中央的意志。

新城与生态城

改革开放后，真正能体现中国特色的实践是新城和生态城市的规划。在20世纪50年代，新城实际上是一个工业卫星城，但工业卫星城并没有真正建立起来，因为居民不想去新城，环境设施和服务也相对落后。上世纪90年代，北京在做工业用地规划时，开始逐步建设工业卫星城作为新城。在北京东部，建设了三个新城，其中之一是北京经济技术开发区。

       仔细看新城的开发模式，就会对新城有一个新的认识。事实上，新城是一个巨型工程，或者通俗来讲，是urban或rural政府企业化发展下的产物。北京经济技术开发区，实际上本来下面有行政编制，比如亦庄镇、马驹桥镇，在这些行政区划的基础上，划出一块地，变成北京经济技术开发区。开发区当年启动，只需要有一个小政府就可以——一个管委会，以ge能干的开发区管委会主任、一个总经济师、一个总会计师等等几人。开发区隶属北京市政府，就像北京市政府下的一个partner，落地北京郊区亦庄新城。这个新城是工业发展为主导，农业发展为辅，也有重工业迁到新城，形成办公的集群。

       上海新城规划是“一城九镇”，风貌发展比较好的是松江新城。松江新城实际是一个巨型工程的综合体。有英伦风貌的泰晤士小镇，有大学城，有九号线，九号线本身也是一个大型工程。我们可以看到，九号线建设怎样通过吸引投资、土地出让和轨道交通捆绑的形式，得以实施。为实施一城九镇的风貌，需要把英伦的故事说得完整和真实，就建了泰晤士小镇。泰晤士小镇的风貌不是中国新城的全部，大部分中国新城现在还和嘉定新城一样。西方人也觉得蛮有意思的——在郊区出现“高层”，这是比较少见的。南京开发了河西新城，而昆山开发了花桥，后者在上海又不是上海，后者接近上海，可以收到上海手机信号，这里做了一些服务外包、金融后台，也做了商务、研发等。

 

上海新城规划为“一城九镇”，松江新城风格发展较好。松江新城其实是一个庞大项目的综合体。英伦风情的时代小镇，大学城，还有9号线，也是大型项目。我们可以看看9号线的建设如何通过招商引资、土地出让、轨道交通来实施。为了贯彻“一城九镇”的风格，需要完整真实地讲述英国的故事，于是时代小镇就建成了。时代小镇的风格并不是中国新城的全部，中国大部分新城还是和嘉定新城一样。西方人也觉得很有趣——郊区很少有“高楼”。南京发展了河西新城，昆山发展了花桥。后者不在上海，而后者靠近上海，可以接收上海手机信号。这里做了一些服务外包、金融后台、商务、R&D等。

上海嘉定新城

总的来说，中国的新城建设比较迅速，但与西方的交替不同，中心城市并没有衰落——除了汕头。汕头迅速向东拓展，打造汕头经济开发区。在中国经济高水平发展的时候，汕头老城衰落了，相当破败。汕头正在东部建设一座新城，最初被称为东部产业带。后来发现，叫工业带是不可能的，但要建新城。许多海外公司被雇佣来进行规划和策划——包括保罗·安德鲁，他是北京国家大剧院的设计师。他和荷兰合伙人引入了“汕头角”的概念，让汕头成为世界潮汕人的家，这是一个非常宏大的计划。

       广州的新城建设，也很有意思。它要建金融城，是在珠江新城边上的一块。原来是城中村和热电厂，还有一些农村，把它们积聚起来，要学英国伦敦的金丝雀码头金融区去建设，当地委托我们对金丝雀码头进行了考察，得到一些经验，然后就进行整体设计打包。而广州这个设计的规模，远远超过伦敦金丝雀码头金融区。伦敦金丝雀码头金融区规模不大，跟中国比是小巫见大巫。它有一个了不起的特点是很紧凑，几个银行下面是通路、地下空间，很方便。这跟上海的陆家嘴正好相反，陆家嘴是此楼望到彼楼，但过去非常困难。所以需要楼与楼之间足够紧凑。

还有就是运输站的问题。金丝雀码头有地铁，轻轨，还有马上要建的铁路，几百米外有个站，很方便。但是在规划广州的时候，也可能会考虑到地块的完整性，所以在交通方面存在一定的问题。

       建设模式上很不同。金丝雀码头是金丝雀码头公司持有物业，他寄希望于物业升值，使得公司的资产可以到资本市场融资。这边的模式则不同。所以想要在广州建立金融中心，可以做得到，虽然和香港、上海有一些竞争。但如果真的想做金融中心的话，可能难于平衡多种目的，比如说，你想在广州金融城建设当中，迅速出售土地，然后回收建设成本的话，就会造成土地最后建成时的高地价，从而难以吸引金融企业。

而生态城也有自己的问题。所谓生态新城，并不是因为生态建设。比如天津中新生态城有光伏驱动的路灯，技术上比较丰富，但同时可以看到背后是一个叫迎君的住宅开发区，翻译过来就是怡地。在这里的低碳示范馆，其实是世茂生态城的房屋销售代理，买家可以在这里选房子，看样板房。

       生态城是土地开发和生态技术的结合。比如说曹妃甸新城，它是为了吸引央企，填海摧山造地等成本也相当昂贵，其意在学习瑞典的哈马碧原生态城。瑞典想要推销环境技术，而曹妃甸希望瑞典来投资，双方都有自己的考虑。

北京长辛店的低碳规划也获得了国际规划师学会的奖项，实际上是一个居住区建设，兼顾了微循环等一些所谓的先进理念。但事实上，在北京举办世博会的时候，并没有展示这种低碳趋势的区域，而是一个高档的展厅。

       也有一些设想中的生态城没有得到实现。比如说，由奥雅纳设计的上海崇明东滩。其规划思路正好相反，是一帮工程师来搞规划，往往规划首先是要做策划，要做business model，商业运行模式弄好了以后，最后找规划师来做规划。他是建筑师先上，最后发现，建了这个地方，房地产开发可能还有问题。如果在松江，可能建设得成，而在崇明，靠近东滩湿地，交通不是那么便捷，开发容量又受到限制，要多贵才能回收成本。这样有等等一系列问题。当然崇明对这个开发不是那么感兴趣，因为如果想要开发，会占用崇明的土地指标。他的土地是上市公司所有，实际上，上市公司当时就持有这块地，想要做个头脑风暴，请了英国的规划师，来做些规划，看看土地怎么用，引进了所谓当时国际的最新理念，做这个生态城的规划。

       但奥雅纳其实是一个规划公司，并不是一个投资公司，虽然后来也想找HBC集中进行一些开发，但最终因为土地的指标问题等等，没有人把这个开发项目再进行下去。实际上当时开发并不是很宏伟。那天跟他们探讨了一下，觉得其中很重要的一个问题是房地产本身有问题。如果房地产成功的话，增加10%、20%的生态成本，可能也就能够建成。所以这个项目虽然规划了很多未来的城市的理想，但最终并没有实施。

但是，Arup其实是一家策划公司，不是投资公司。虽然后来想找HBC集中精力搞点开发，但是因为土地指标等问题，没有人继续这个开发项目。其实当时的发展并不是很宏大。那天和他们讨论，发现最重要的一个问题就是房地产本身。如果房地产成功，可以通过增加10%和20%的生态成本来完成。所以这个项目虽然规划了很多未来的城市理想，但最终并没有实现。

       这是一家公司在某中国城市做的生态城的规划。其中一个地方实际上已经被汽车城占据，不存在了。这个规划竟然也引起了当地政府的高度重视和好评。汇报的人说，你看看要学学非规划人员的营销和精神，你光知道画图也还不行。据说发改委系统对这个规划还比较赏识。建立生态示范区，对地方政府的空间发展也起到了一定作用。

这是一家中国城市的公司制定的生态城市计划。其中一个地方其实已经被汽车城占领了，已经不存在了。这个计划甚至引起了当地政府的极大关注和赞扬。记者说，你要学习非策划者的营销和精神。你不能只画画。据说NDRC系统仍然欣赏这个计划。生态示范区的建立在空之间对地方政府的发展也起到了一定的作用。

       这是无锡新城。其实我觉得无锡的生态城还是很有可能建成，因为毕竟跟产业有所结合。比如说，无锡的影视基地还是吸引了不少拍片人和制片人，跟产业结合还是比较理想的。它也是学瑞典的斯德哥尔摩哈马碧的开发经验。实际上，也是奥雅纳去做，集中把新城中间的一块地，挖出来做生态城，把生态指标加到控制性详细规划中。如果无锡新城能建成的话，生态城应该也能建成，所以不在于生态城本身。

城镇化越来越重要，规划成为龙头，实际上体现了一个“特大城市工程”，新城建设越来越通过这个平台来实现。新城本身就是一个投资平台，通过它可以实现投资进度。新规划往往因为位置明确、现状单一而成为规划竞争的首选——我们现在有一块地，让我们去竞争，努力成为规划的领跑者。

       之前，规划办的一个朋友来接我，他说，我有一些问题向你讨教。每当听到这种要讨教的话，我就知道，我从被讨教的人那里学到的会更多。然后我们就进行讨教。他说我们这个规划要成为龙头，什么意思呢，新的领导来了以后，或新的经济形势出现以后，规划就成为舞狮这样的“龙头”，舞一下然后马上放下来；但现在有好多种规划，有不同的龙头，拿出来舞一下。我觉得这个讲法确实非常精辟。

新城规划也体现了市场转型规划的一个特点，应该严格按合同执行，而不是政府指定的任务。招投标、合同签订、项目评估都体现了规划作为“市场产品”的特点。这个产品是政府购买的产品，所以新城的规划很有意思，体现了政府和市场的完美结合。

结语

我现在谈谈我的结束语。市场转型下的城市规划是什么？我们谈了三种解释，一是规划对市场的适应，二是规划对市场带来的问题的解决，三是规划为增长提供技术和发展的话语。

       中国的规划发生了很大的变化。改革开放前，规划实际上是技术的规划；现在的规划实际是经济发展的愿景。规划日益为地方塑造形象、吸引投资、提高竞争力服务。规划确实比较好地适应了市场经济的需求，同时我们规划师也希望我们的规划更好地适应市场的需求，以保住我们的饭碗。如前中规院规划师、现厦门规划局局长赵燕菁所讲的，规划师只是几种职业中的一种，你如果不好好应用你的职业的话，你的饭碗就会丢失。

有时候，我觉得英语的妙处在于读中文的时候，因为有距离感，对事物不是特别了解，所以要翻译成英文。经过慎重考虑，我基本保证译文忠实于原文。然后，看了几遍翻译的英文，就明白了。经过这个翻译，用英语来说是相当震撼的。

       “The role of planners is to lobby the goverment and sell professional knowledge to those cities the wish to adopt its advice;the purpose is to help the client ‘defeat’ other city competitors.This is now the new professional ethics of planners.”

他说我们规划师的角色应该是游说，说服对方，向客户推销你的专业知识。卖给客户后，不如让他们吸收你的知识。你的目标是击败竞争对手。这就是我们现在的规划伦理规划伦理。对于西方的规划伦理学教授来说，这确实是一个精神上的巨大冲击。

       他在做广州规划时，确实符合了这样一个理念，给广州市政府出主意，怎样重新占领华南中心城市的地位。

与此同时，在规划时，规划者经常使用许多西方的案例和概念，或者类比。比如南京亚西新城就打造了国际慢城。周末的时候，人挤来挤去，停在这里，换上当地的电瓶车，体验慢城的生活。对于“慢城”的真实性，雅西新城要求认证意大利Cittaslow组织为慢城运动发源地，Cittaslow副主席于2014年6月到访此地。他对“慢城”精神完全满意，并给予高度评价，使雅西成为中国第一个认证慢城的项目。不幸的是，他在回到意大利两个月后被意大利黑手党杀害。这离题了。这说明规划很好地适应了市场需求。

       规划确实也为市场带来的问题提供了解决办法。比如针对城市绿地建设的缺乏、环境的衰退，在广州增城推出“绿道”项目等，所以也不能说规划没有用处，没有为公共利益服务。

       我们讲了很多市场转型的规划，有一个问题是，市场转型下的规划到底是不是为市场规划？我觉得完全不是。它其实是为增长而规划，是创造增长的话语，从而增加国家的控制能力。在中国市场化的进程中，国家从来没有退出过。

       

关于市场转型的规划，我们谈了很多。一个问题是，市场转型下的规划是否适合市场？我完全不这么认为。其实是为增长做规划，是创造增长的话语，从而增加国家的控制能力。在中国市场化的过程中，国家从未退出。

这里是南京市雨花区政府。我们在社会主义城市时期有一个纪念馆，即社会修道院splender，它是另一种修道院和另一种Splender。

       规划作为国家机器在市场运作上的延伸，从正规性和非正规性发展的逐力中，可见一斑。规划往往强调正规化的过程，但对于非正规化的空间，规划实际上很难起到协调社会关系的这一责任。

从中国的规划中我们能看到什么？首先，规划是成长的工具。但问题是，为什么规划会成为增长的工具？后政治时代，我觉得策划要讲技术，要服务市场。因此，它已经从资源配置转向市场的整体营销。城市规划在为城市建言献策的同时，完成了自身角色向市场化的转变。规划和生产越来越面向市场和产品化。规划的概念是一个“去政治化”的过程，它引入了许多中性的愿景，如“可持续发展”和“有效的经济增长”。

       规划的愿景是很重要的，比如“繁荣”的例子。南京举办世界城市论坛，提出“社会和谐、经济繁荣、文化多元、生态友好”这样的口号，英文首字母拼在一起是“HOME”其中“繁荣”取词于HOME中的opulence，与会者比较震惊，因为它不代表繁荣富强，而是“炫富”。它可能恰恰代表了规划的一种愿望。

有意思的是，正是因为在计划经济时代，规划是一种不谈政治的蓝图式规划，所以在改革开放之后，这种不谈政治的东西非常好，这让规划更好地适应了市场发展的要求，让规划有机会与甲方坐下来吃饭，畅谈城市发展的前景。

       这实际上就是后政治时代，规划的变异。

       最后我讲讲中国规划的未来。规划我觉得有“变与不变”。不变在于，中国的规划一直是进取型的规划，规划不是增长的敌人，规划一直是通过增长、通过现代化来富民强国，使得国家振兴。所以规划也不是市场的敌人。这在市场化初期是生存之道，但从长远来看，如果要真正地生存下去，规划一定要解决在快速城市化、现代化增长中的深层问题，如果只是用后政治化的工具理念来解决这些问题，我觉得规划的未来就可能岌岌可危。

       

最后，我将谈谈中国未来的规划。我觉得规划有“变与不变”。保持不变的是，中国的规划一直是进取的，规划不是增长的敌人。规划总是通过增长和现代化来富民强国，使国家复兴。所以规划不是市场的敌人。这是市场化初期的生存之道，但从长远来看，如果我们真的想生存，规划必须解决快速城市化和现代增长中的深层问题。如果只是用后政治化的工具概念来解决这些问题，我觉得规划的未来可能会岌岌可危。

       江湾体育场

我的发言基本结束，最后回到中国城市规划的“变与不变”问题。在1927年的《上海都市计划》中，提出要建设“新城市中心和新市民中心”。为了这本书，我去江湾体育场拍照。我拍照的时候，一个保安拦住我说我不能拍照，吓了我一跳。结果我们进入了创造智慧的领域——但实际上我和他们的老板在伦敦建筑学会共进晚餐。事实上，体育场和商业区是完美的结合，就像伦敦的金丝雀码头一样。你看起来像伦敦的街景，但实际上是私人财产。从某种意义上来说，规划终于实现了它的理想，即一个新的城市中心的理想。20世纪20年代从未实施过的计划，今天可以结合市场管理来实现。然而，所谓的市民中心的一些理想并没有实现，尽管外面的建筑已经实现。

       谢谢大家！