党政军群 改革思路升级：从政府机构改革到统筹党政军群

变革之年的机构改革

今年全国人大的一大亮点是机构改革方案的出台。

两会召开前召开的党的十九届三中全会释放出明确信号:全会通过了涉及党、政府、人大、CPPCC、司法、群众组织、社会团体、事业单位、跨军区、中央和地方各级机构的改革方案。国务院机构改革只是其中的一部分。

当时分析预测，这将是40年来历次机构改革中最有远见、最有勇气的方案。从已经审议通过的《国务院机构改革方案》可以看出，此次机构改革范围广、调整程度深，仍超出外界预期。

不少受访者表示，与以往改革相比，国务院机构改革呈现出较大差异。它没有简单地精简机构和减少人员，而是侧重于加强政府应对国家崛起过程中经济、社会管理、公共服务和环境保护方面新挑战的能力，凸显了中国当前改革的新思路。

根据《国务院机构改革方案》，改革后，国务院部门调整为26个，国务院部级机构减少8个，副部级机构减少7个。

与此同时，国家机构和CPPCC全国委员会完成了两届会议的过渡和交替，产生了新的领导人。

在中国由速度型发展向质量型发展转变、国际形势发生深刻变化的背景下，空之前的这一轮体制改革将为中国下一步发展带来新的可持续动力。

3月14日，中国食品药品监督管理局正门。13日，国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。该计划提出设立国家市场监管总局，不保留国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局和中国食品药品监督管理局。

制度调整:改革理念的升级

分析认为，此次机构改革打破了传统“行业管理”模式的大系统，转向构建更为简洁高效的“职能管理”，显示出我国高层次的改革思路得到了升级，即通过推进国家治理体系和治理能力现代化，实现有效治理。国家和社会的目标

中国新闻周刊记者/蔡

历届政府机构改革都是两会的亮点，尤其是今年。

会前召开的党的十九届三中全会释放出明确信号:全会通过了涉及党、政府、人大、CPPCC、司法、群众组织、社会团体、事业单位、跨军区、中央和地方各级机构的改革方案。国务院机构改革只是其中的一部分。

当时分析预测，这将是40年来历次机构改革中最有远见、最有勇气的方案。虽然完整方案尚未公开，但仅从已审议通过的国务院机构改革方案来看，机构改革范围广、调整程度深，仍超出外界预期。

不少受访者表示，与以往改革相比，国务院机构改革呈现出较大差异。它没有简单地精简机构和减少人员，而是侧重于加强政府应对国家崛起过程中经济、社会管理、公共服务和环境保护方面新挑战的能力，凸显了中国当前改革的新思路。

从行业管理到职能管理

在本轮机构改革中，出现了自然资源部、生态环境部、应急管理部、市场监管总局等一批新机构，将分散在多个部门的类似职能有机整合，形成了资源大、生态大、应急大、市场大的新型管理体制。

根据《方案》，改革后，国务院部门调整为26个，国务院部级机构减少8个，副部级机构减少7个。

全国政协委员、中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在两会期间表示，党的十八届三中全会后，中央推进了多领域改革，但随着改革的深入，发现阻力大多来自当前不合理的制度设置。机构重叠，职责重叠，权责不一致。既有越位问题，也有缺席问题。

在这次改革中，新成立了市场监管总局。除普遍纳入国家安全生产监督管理总局外，还整合了国务院办公厅应急管理职能和民政、水利、农业等部门的相关职责。此外，还包括国防总队、减灾委员会、抗震指挥部、森林防火指挥部和公安消防的职能。中国地震局也由应急管理部管理。

此前，中国对各种灾害的应急反应分散在不同的政府部门。如矿难、重大化学爆燃、海上原油泄漏等事故，由国家安全生产监督管理总局、国家煤矿监察局负责；地震应急救援由中国地震局负责。泥石流、滑坡等地质灾害的防治由国土资源部负责；水旱灾害的防治由水利部承担；民政部负责储存和分发救灾物资。

这种多头管理的协调难度大，效率低。为了协调各方力量，不得不在国家层面设立许多议事协调机构进行协调，如防汛抗旱指挥部、减灾委员会、抗震救灾指挥部、森林防火指挥部等。然而，具体任务有重叠和重叠，如矿难、地震、泥石流、洪水和其他救援。除了专业技术人员，大部分都需要消防和武警参与。

同时，多头管理也造成了大量的重复建设和浪费。每个部门都有自己的救援物资、技术、设备和救援力量体系。比如在火灾处置方面，负责森林火灾救援的武警森林部队属于武警序列，而灭火系统属于现役警察部队。

根据《方案》，新组建的应急管理部将负责构建各类重大事故灾难的处置、预警和防范机制。这对实现高效运行，保障公众生命财产安全和社会稳定具有重要意义。

对此，中国应急管理学会副会长龚卫斌认为，应急管理部的成立，实现了常态管理与应急管理相结合。相关功能整合后会更加专业高效，权力分配也更加合理。

与应急管理部一样，新成立的自然资源部、生态环境部和市场监督管理总局整合了此前分散在多个部门的类似职能。

"这次机构改革非常激烈。"国家行政学院教授汪玉凯在接受《中国新闻周刊》采访时认为，高层希望从根本上解决政府机构重叠、职能重叠、“九龙治水”公共管理、“多重政治出口”等问题。

中共中央政治局委员、中央财经领导小组办公室主任刘鹤3月13日在人民日报发表文章指出，本轮机构的一个鲜明特点是设计体现了科学性。

他说，这种科学性是坚持“一类事项原则上由一个部门协调，一件事原则上由一个部门负责，加强相关机构的协作联动，避免多重政治决策、职责不清、相互推诿”和“减少机构数量”。简化中层，实行扁平化管理，形成自上而下的高效组织体系”“减少多头管理，减少职责分散”，确保机构协调联动，

然而，这种制度整合与前几轮改革中的“大规模制度改革”并不完全相同。清华大学公共管理学院院长蓝雪在接受《中国新闻周刊》采访时表示，此次改革的一个非常重要的原则是推进国家治理体系和治理能力的现代化，而不是简单地精简机构。

改革开放以来，中国政府进行了七次大规模的机构改革。这七轮改革的重点基本都是精简政府机构和人员，转变政府职能，所以也叫“大系统改革”。在这几轮改革中，国务院部委的数量从70年代末的100个减少到改革前的25个。

这25个部委的核心是“行业管理”，即属于同一个行业的所有职责都会汇集到同一个部门。比如2008年新成立的交通运输部合并了原交通部、国家民航空局、国家邮政局等部门，2003年新成立的商务部由国家经贸委和对外贸易经济合作部合并。

然而，这次机构改革的一个突出特点是“职能管理”，打破了行业分工管理的局面。比如新组建的应急管理部，不仅合并了分散在各部门的救灾防灾职责，还整合了国务院办公厅的应急管理职责。

“这说明应急管理部门既是执行机构，也是协调机构。”蓝雪说，这一安排使其在处理紧急事务方面拥有更大的权力，提高了政府应对重大事故和灾害的能力。

此外，将国家发展改革委主要功能区规划职责、住房和城乡建设部城乡规划管理职责分配给新组建的自然资源部，将国土资源部地下水污染监督防治、水利部编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护等职责分配给新组建的生态环境部，也体现了从“行业管理”向“功能管理”的转变。

3月14日，中共中央政治局委员、中央书记处书记、中央纪委副书记杨晓都在《人民日报》发表署名文章《构建系统完备、科学规范、运转高效的党和国家机构职能体系》。

文章说:深化党和国家机构改革，直接关系到国家治理体系的完善和治理能力的提高。只有与时俱进，改革机构设置，优化职能配置，才能广泛调动各方积极性、主动性和创造性，提高党和国家的执政效率。

分析认为，机构改革打破了传统的大系统的“行业管理”模式，转向构建更为简洁高效的“职能管理”，这表明中国最高管理层的改革思路已经升级，即通过推进国家治理体系和治理能力现代化，实现有效治理国家和社会的目标。

3月13日下午，文化部员工在文化部门前合影。同日，国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。计划提出设立文化和旅游部，不再保留文化部和国家旅游局。中新社记者罗摄

从关注国内事务到放眼世界

近年来，随着国家实力的提高和国际贸易的增加，中国开始越来越积极地参与国际事务。这种变化也体现在国务院的机构改革上。

前几轮机构改革主要是为应对国内事务变化而进行的调整。如今，已经深度融入国际社会的中国，开始放眼世界，通过自身的变化来应对外部环境的变化。国家国际发展合作署和国家移民管理局两个新机构的成立，让外界看到中国正在以“大国”的标准全面审视自己。

全国政协委员、中央政策研究室副主任张继在“两会”期间表示，他从两个方面高度赞赏机构改革方案。一是机构职能更加科学，职能分工更加明确，有利于解决以往机构职能重叠的问题；第二，新成立的机构领域更广。“例如，增加了国家国际发展合作署和国家移民管理局，这扩大了我们的管理范围，加深了我们服务的触角。”。

首次成立的国家国际发展合作署整合了商务部对外援助的职责和外交部对外援助的协调。王勇国务委员在向全国人大代表解释时介绍，设立该机构的目的是充分发挥外援作为大国外交重要手段的作用，更好地服务国家外交总体布局和“一带一路”倡议。

据统计，中国目前是世界第二大捐助国，并逐渐逼近美国成为最大捐助国。2000年至2014年，中国对发展中国家的对外援助为3544亿美元，而同期为3940亿美元。

然而，中国对外援助格局的碎片化，不仅没能提高援助资金的使用效率，反而让中国难以获得更大的话语权。

分析认为，作为中国领导层提出的“大国外交”的重要手段，国家国际发展合作署的成立，将有助于推动形成政府、企业、社会组织立体的对外援助模式，客观上有助于将中国经验传播到世界各地。

与国家国际发展合作署相比，国家移民局的成立将使中国更好地与国际接轨。在现代治理体系中，移民局是发达国家的“标准”机构。

“中国国家综合实力不断提升，国际人才竞争加剧。我们要为对外开放创造更好的软环境。”全球化智库主席王表示，移民局的成立释放了一个明确的信号，即中国对世界开放和包容。

根据汇丰银行发布的《2017年全球外籍员工报告》，中国作为世界经济强国，目前在汇丰全球职业发展中排名第二。

外籍人士对mainland China就业前景的估计远高于整个世界和东亚。在27500名外国受访者中，70%的人认为mainland China提供了强劲的就业前景，而全球和东亚的这一比例分别为54%和48%。

王认为，移民局的成立将使中国与国际移民组织在机构设置和运行上更好地对接，在联合国框架内作为负责任的大国参与移民领域全球治理的决策和行动，从而提升中国在该领域的国际话语权，更好地服务全球化，加强全球治理。

此外，新成立的文化和旅游部也被认为有助于提高中国的软实力。这个新机构整合了现有文化部和国家旅游局的职责。王勇表示，此举旨在“增强和展现文化自信”，“提高国家文化软实力和中华文化影响力”，“加强对外文化交流，推动中华文化走向世界”。

3月14日，中国银监会正门。13日，国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。方案提出设立中国银行保险监督管理委员会，不保留中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会。中新社记者贾摄

从三场硬仗到“两百年”目标

国务院机构改革有很强的目标导向。刘鹤在前述文章中明确表示，深化党和国家机构改革，为夺取全面建成小康社会中国梦、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴提供了有力的制度保障。

去年召开的中国共产党第十九次全国代表大会对中国未来的发展道路做出了具体规划，即到2020年全面建成小康社会；到2035年，社会主义现代化基本实现；到本世纪中叶，我们将建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。

“目前，中国的机构设置和职能配置不适合实现‘两个一百年’的目标。”刘鹤说，要实现奋斗第一百年的目标，党和国家机构的职能必须为解决突出矛盾提供保障，为防范化解重大风险、精准脱贫、防治污染奠定坚实基础；同时，要实现第二个百年奋斗目标，必须注重解决长期的制度性和体制性问题。

防范化解重大风险、精准脱贫、防治污染也是中国政府当前面临的三大攻坚战，《规划》中很多机构的调整都与此有关。不难看出，这一轮机构改革也是对“两个一百年”目标的“对标”。

中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的合并是这次最受关注的机构改革之一。中原银行首席经济学家王军对《中国新闻周刊》表示，此举只是为了防范日益加剧的金融风险。

根据国际货币基金组织的统计，中国的金融体系已经成为世界上最大的金融体系之一，金融资产接近GDP的470%。然而，随着规模和复杂性的快速增长，中国金融体系的监管变得越来越困难。

最大的隐患是中国保险公司和银行以跨行业的形式打造复杂的金融产品，募集不透明资金，导致企业背负巨额债务，给金融体系带来潜在的系统性风险。造成这一隐患的原因是部分保险产品处于保险业与银行业的差距，不受任何机构监管。

据统计，2015年至2016年保险标语牌大潮高涨期间，上市公司273张标语牌公告中，保险机构标语牌68张，占比1/3，耗资1700多亿元。

去年4月，中国保监会前主席项俊波的倒台，已经透露出中国政府正在寻求改革的信号。分析认为，中国银监会和中国保险监督管理委员会的合并进一步表明了中国打击高风险贷款、防范金融风险的决心。

有分析认为，此次改革后，我国金融监管走向了“双峰模式”，即央行聚焦审慎监管，新组建的银行保险监督管理委员会负责行为监管。

王军表示，本次机构调整将原本属于银监会和保监会的立法和审慎规则制定职能转移到央行，强化了央行的宏观审慎监管职能。

他分析称，未来央行将在金融监管中扮演更加超然的角色，具体行为监管包括微观审慎监管、市场监管和投资者保护将由银保监会承担。

党的十八大后，生态文明建设上升到新高度，与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设一起，统称为“五位一体”总体布局。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副研究员牛雄在接受《中国新闻周刊》采访时表示，自然资源部和生态环境部的成立，真正凸显了生态文明纳入“五位一体”总体布局后的战略地位。

对于这两个部门的设立，全国政协委员、中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在“两会”期间也表示，“生态文明建设已经凸显，适应了我们下一步加强生态文明建设的需要。”

根据规划，自然资源部将统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有土地的用途管制和生态保护与恢复职责空；生态环境部将统一行使生态和城乡污染排放监管和行政执法职责。

公共与环境研究中心主任马军告诉《中国新闻周刊》，这三场“统一演练”对生态文明建设的实施意义重大。他认为，未来自然资源部和生态环境部将成为驱动“美丽中国”建设的两节车厢。

此外，农业农村部的成立也被认为是推进乡村振兴战略、夯实脱贫基础的重要举措。特别值得注意的是，农业农村部在接过国家发展改革委、财政部、国土资源部、水利部对农业投资项目管理的职责后，对企业投资农业大有裨益，帮助贫困地区精准脱贫。

从政府机构改革到党政军统筹

政府机构重组计划虽然庞大，但只是党和国家机构改革的一个组成部分。

刘鹤在前述文章中表示，这次机构改革的一个显著特点是改革范围的全面性。他说:与以往主要涉及政府机构和行政系统的机构改革不同，这次机构改革是一次全面的改革，包括党、政府、人大、CPPCC、司法、群众组织、社会组织、事业单位、跨军区、中央和地方机构。

刘鹤说，这次机构改革要完善党政组织布局，深化NPC、CPPCC和司法机构改革，深化群众组织改革，推进社会组织改革，加快事业单位改革，深化跨军区改革。同时，合理设置地方机构，确保集中统一领导，给予省级以下机构更多自主权。

国家行政学院教授汪玉凯在接受《中国新闻周刊》采访时表示，从宏观上看，这一轮机构改革涵盖了党、政、军三大集团，是全方位的系统性改革，突破了过去在政府机构和行政系统层面讨论问题、推动改革的逻辑。

虽然党的机构改革方案尚未公布，但国务院机构改革中设立退役军人事务部的方案，仍然体现了这种统筹推进党、政、军团体机构改革的思路。

退役军人事务部不仅接管了此前民政部、人力资源和社会保障部安置退役军人的职责，还整合了中央军委政治工作部、后勤保障部的相关职责，实现了“跨军种地”改革，充分展现了最高管理层推进改革的决心和勇气。

新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年分析了中国共产党协调的党政军组织改革，因为“中国是共产党主导的社会，是党领导政府的制度。如果只进行政府改革，党永远改不好”，而且因为党政分开，“组织多次精简，只考虑政府机构，而不考虑党的机构”。

十八届三中全会以来，为推动中央政策和战略思想决策贯彻落实提供重要保障，中央深改组、中央国家安全委员会、中央网信组、中央国防和民用技术融合发展委员会等机构及其办公室相继成立。十九大首次提出成立全面依法治国中央领导小组。

政府方面，去年中央金融工作会议后，成立了国务院金融稳定发展委员会，负责规划金融业改革发展、协调监管、防范处理金融风险。

外界认为，这一系列体制安排是对现有体制无法适应新任务的一种调整。

“目前，我国部分地区党政机构重叠、职责重叠、权责脱节的问题比较突出。”刘鹤在前述文章中说，“要从根本上解决发展中的许多深层次矛盾和问题，巩固和发展已经取得的改革成果，必须把改革深化到制度层面。”

中国人民大学公共政策研究院执行院长、中国政府制度创新研究中心主任毛寿龙在接受《中国新闻周刊》采访时表示，作为执政党，中国共产党的领导主要体现在政府的行政权力上。“但近年来，随着政府职能转变，特别是政社分离、政企分开，一些地区党的领导力量有所削弱。”

他认为，在中国的政治体制下，推进国家治理体系和治理能力现代化，需要协调党和国家机构改革，仅仅改革政府机构既不是“全面”也不是“深化”。

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