城市工作会议 市政厅 从中央城市工作会议 看中国后半程的城镇化

2015年12月20日-21日，中央城市工作会议召开，中央高层悉数参加，规格之高预示其重要性。会议召开前，相关多个部委已做了很长时间筹备，外界对其怀有各种期待。两日会议成果，极可能指导未来10-20年中国城市发展的新要求、新蓝图与新路径。大家都希望，从这次“1978年后城市工作再次上升到中央层面进行专门研究部署的会议”中，解读更多有价值的信息与讯号。

在此，笔者从中心城市工作会议的历史沿革、本次会议内容发布的战略方向、未来城市发展的战略问题等方面分享自己的理解。

新中国城镇化进程与中央城市工作会议

早在新民主主义革命即将胜利之时，中国共产党就面临着管理城市的重任。1949年3月，在西柏坡召开的中共七届二中全会指出，党的工作重心从农村转移到城市，必须下大力气学习如何管理和建设城市。此后，中国的城市化经历了一条不平衡的发展道路。

第一阶段：初步发展

1949年以前，中国的社会经济发展受到列强侵略和内战的严重破坏。1949年10月，中国有132个城市，城市人口占总人口的比例为10.6%；1957年，“一五”以后，经济逐步恢复，中国城市增加到176个；1958年至1960年，进行了大跃进和人民公社运动，提出了全民办工业、赶超英超、以钢铁为纲的发展路线。政策失误伴随着爆炸性的工业化和超高速的城市化。城市人口激增，年均增长9.5%，近三年新设城市33个。

第二阶段：波折徘徊

1961年至1965年，经济发展日益受到大跃进的影响，滑坡严重。中国政府别无选择，只能调整产业结构，提高城镇设置标准，大幅度减少城市人口。其措施将城市数量从1961年的208个减少到1965年的171个。这一时期的城镇化率也从19.75%下降到17.98%。

1966年到1977年，是中国城镇化的徘徊停滞阶段。“文化大革命”导致政治强烈动荡，经济濒临崩溃，城镇化出现了第二次大的回落：大批知识青年上山下乡，众多城市干部下放农村。

在产业建设方面，由于对国际形势的严峻估计，全国启动了备荒三线建设，在产业布局上提出了“山、散、洞”的方针，而城市建设没有考虑自然和交通条件，只强调分散。“三线”企业分布分散，导致基础设施投资对城市建设的改善效应减弱，城市外来人口数量超过外来人口数量。此时城市人口的增长都是城市人口自然增长造成的，城市化处于停滞状态。到1978年，与建国初期相比，我国的城市化水平只提高到17.92%，拥有城市的城市从132个增加到193个，只有61个。

第三阶段：稳步发展

从1978年到1994年，中国的城市化稳步发展。1978年，十一届三中全会成功召开，工作重心转向以经济建设为中心的社会主义现代化建设。经过17年的倒退和停滞，城市化开始进入健康发展的道路。

农村改革突破，也奠定城镇化基础。农村剩余劳动力的出现和农村劳动生产率的提高相伴，对城镇化的发展产生了巨大推力；与此同时，商品经济迅速发展，投资渠道日益多元，城镇基建步伐加快，城镇就业渠道拓宽，大量农民进城务工，城镇化发展出现了巨大拉力。1978年后，中国开始实施许多新的城市化政策，如“准许知青回城”等，这使得城镇的人口，特别是大城市人口，得以加快增长。东南沿海对外开放，东部城市工业化进程加速，沿海城市获得快速发展。

1984年，中国政府制定并颁布了新的户籍管理政策，允许农民在自带口粮的情况下进入城镇工作、经商、定居，并从20世纪60年代开始修订城镇设立标准，导致中国城镇数量迅速增加。“城镇化”概念在“八五”规划中首次出现，提出有计划地推进城镇化进程。到1994年底，中国城市从193个增加到622个，平均每年增加32个。第四次人口普查显示，城镇化率从1978年的18%上升到1993年的28.14%，年均增长0.63%。

第四阶段：快速推进

自1995年以来，中国城市化快速推进，城市化程度大幅提高。有几个关键点。

市场经济体制改革全面深化，土地有偿使用制度改革逐步深化。1994年下发《关于深化城镇住房制度改革的决定》。1998年住房分配货币化，房地产异军突起。

1994年《汽车工业产业政策》提出“国家鼓励个人购买汽车”，机动化逐步发展，城市间空扩张加速。

1994年分税制改革，塑造了中央政府与地方政府的独特关系，城市间竞争性发展，成为中国城镇化的独特动力源泉。

此外，随着经济全球化的发展，中国于2001年加入世界贸易组织，并迅速融入全球市场体系。全球化的红利为中国城市的发展提供了资本和技术等关键要素。

从2001年开始，“十五”计划明确提出，推进城镇化的条件已渐成熟，要不失时机地实施城镇化战略，并调整部分限制和不利于农民进城的政策因素，中国城镇化由此进一步加快。

“十一五”规划提出，坚持大中小城市和小城镇协调发展，积极稳妥推进城镇化；“十二五”规划提出，坚持走中国特色城镇化道路，科学制定城镇化发展规划，促进城镇化健康发展。

在政策持续推动下，在全国范围内，城镇化率迅速上升，也出现土地城镇化快于人口城镇化的泡沫风险。截至2014年末，全国共有653个设市城市，县1596个，建制镇增至20401个，城镇常住人口达到约7.5亿人，城镇化水平54.77%。

1949-2030年中国城市化的演进与飞跃

建国以来的四次中心城市工作会议

我们将1962年、1963年、1978年三次城市工作会议置于中国城镇化发展的历史进程中来看，可以看出，每次会议前后，城镇化轨迹走向都发生了变化，会议对城镇化产生延续性的长期影响。由历史本身，也不难得到一些启示：

1.四大中心城市会议是特定时代的产物。总的来说，对城市和城市规划管理的认识越来越系统和深入。但从第一次、第二次会议对城市生产功能的过分强调，到第三次会议对大中小城市的调控政策，都表现出对城市认识的不足和局限，其背后是计划经济思维的反映。最后，城市发展遭遇弯路。

这警醒政府，需要客观认知自身的理性能力与权责边界，避免一刀切的强势与垄断思维，尊重自然规律和市场规律。本次城市会议经过66年的摸索，针对城市发展，树立起“三大结构、三大环节、三大动力、三大布局、三大主体”的协同观，无疑是巨大进步。

2.城市工作会议是历史因果事件链条中的一环。会议作为公共政策的重要平台和发布窗口，需要政策制定者、政策解释者和政策实施者客观审慎的态度。

本次城市工作会议，在一个特别重要的历史窗口期召开。首先是中国城镇化经历37年快速发展，亟需内察外省，战略前瞻；其次，城镇化率处于从55%向70%迈进的关键期，城市成功转型对避免所谓“中等收入陷阱”关系甚大；再者，2016年是新领导班子第一个五年规划的开局元年。因此，这次会议更显重要，当前会议要求和精神已经发出，接下来针对会议精神与要求的科学解读与执行，将十分关键。

3.需要一个好的顶层设计，也需要一个好的执行路径。这次会议给出的“一个方面、五个统筹”的对策，更加全面、更有原则。有人觉得太有野心了。但笔者认为，前三次会议给出的建议虽然较为具体，但系统性和整体性较弱。本次会议给出的灵活的政策导向，有利于更好地应对广泛而复杂的形势，另一方面，也意味着需要加强更精准、更精细的子政策配合和协调。

本次会议将对中国城市未来轨迹带来何种影响，目前难以得知，但“一尊重，五统筹”却是好的顶层设计，建议接下来一方面对既有各类存量城市政策加以评估、更新与衔接，一方面对各类增量城市政策加以更为先进精确的政策模拟、大胆授权的试点示范、动态及时的政策实施监测反馈。

最重要的是，在城市工作中，要督促中央相关部委和地方部门跳出部门利益，形成城市发展总体愿景的最大公约数，进行无缝高效的协同，实现城市问题的系统解决，而不是头痛医头、脚痛医脚，耽误宝贵机遇。

试解读2015年中央城市工作会议战略指向

“推进国家治理体系和治理能力现代化”是十八大以来中央政府努力的核心目标之一。随着城市在国民经济和社会运行中发挥着越来越重要的作用，城市已经成为国家治理体系中的重要主体，成为建设和提高国家治理能力的重要平台。

要让中国城市发展兼顾规范、高效与公平，就亟需对城市的战略价值、使命、内涵、路径进行全新的认识与灵敏的革新。笔者认为，当下“后50%”的概念，为审视中国城镇化提供了以下思考维度：

一、“后50%”是“中国城镇化率”超过50%后的一个城市发展新时期，是“后发”发展中国家“后发”城镇化道路的特定背景，交织出中国的一系列自然、经济、社会、文化特征。

第二，“后50%”是大规模基本建设完成后，重点进入城市功能开发建设的特定历史阶段，更强调内涵性的功能建设与权利性的制度建设，诸如真正的城市功能形成、公共服务供给与公平规则享有，而非突出城镇化的物理外观。

第三，中国城市化的“最后50%”不仅仅是生活空的再创造，更是中国现代性的再创造。

笔者认为，本次会议内容蕴含未来中国城市发展应追求的内在逻辑与战略指向，即遵循“善智善智：城市规律的科学认知。城市是一个生命体，其发展是一个自然历史过程，有其规律。任何国家的城镇化进程都是在特定的自然、经济、社会、政治及历史背景下进行的，不可避免受到这些条件的约束。要让对城市的人为调节干预发挥正面影响，就必须认识、尊重、顺应城市发展规律。本次会议就提出，属于事关城市发展的重大问题，需要进行深入研究和周密部署，系统推进各方面工作、在规划理念和方法上不断创新，增强规划科学性、指导性等。

善意:发展愿景的长期共识。这次会议特别强调了城市发展目标的合理性和持久性。

会议提出“将环境容量和城市综合承载能力作为确定城市定位和规模基本依据、“框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”的“五量问题”，统筹规划、建设、管理三大环节……规划经过批准后要严格执行，一茬接一茬干下去，防止出现换一届领导、改一次规划的现象”等。

笔者认为，未来城市工作应因地制宜，树立五种观点:区域经济功能分析——区域观；天地人容量观的需求判断与供给约束分析：可持续发展的电力工业分析——增长观:社会-生态系统公平分析-结构观；政策执行的评价与分析-绩效观。

要一张蓝图干到底，减少拍脑袋、乱决策的短期逐利行为，真正为城市及其民众的长久利益工作，这其中让市长从“身在城市的市长”向真正成为“心属城市的市长”的转型尤为关键。

良好的等级:在空之间良好的顺序耦合。会上提出“协调空、规模、产业三大结构，协调生产、生活、生态三大布局”。

城镇化空间是经济社会发展的投影。自改革开放以来，中国的国土空间结构在巨大的经济、社会、体制转型过程中发生着激烈的变迁和重组。然而，前50%的城镇化，存在土地城镇化速度与人口城镇化速度不一致、常住人口城镇化速度与户籍人口城镇化速度不一致、生产-就业-消费与居住方式转变速度不一致等主要问题，深层本质是“人-地-产-环等生产生活生态要素”与“人-地-财的责-权-利”在空间区位供给侧的失配、失和、失效。

如此规模的中国人口，在过去30年里实现了城市化、经济快速发展，省市县之间的竞争异常激烈...各种移动元素不可能一下子在城镇沉淀匹配，它们确实需要不断地相互选择和适应。但在中国一系列城市病、产能过剩、环境危机迫在眉睫的今天，需要从国家、区域、城市、社区层面完成“良秩-良空序”的修复重建。

为此会议要求，明确我国城市发展空间布局、功能定位。要以城市群为主体形态，科学规划城市空间布局。控制城市开发强度，划定水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线、永久基本农田和生态保护红线，防止“摊大饼”式扩张。这都意味着后50%下半场的城镇化将是从失配的城镇化到匹配的城镇化，一个“纠错趋优型”过程。

好品质:以人为本的城市品质可持续性。会议明确指出，“坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民”是做好城市工作的出发点和落脚点。50%城市化之后，核心是写“人”字。未来以人为本的城镇化必须有效关注和解决以下五大问题:引用:能吸引人吗？留下来:能留人吗？转身:你能改变人吗？裴:你会训练人吗？你能提拔人吗？

为此，会议提出，推进城镇化，要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务、满足人民公共服务基本需求、激发民众创新活力、通过优秀文化、城市精神凝聚人心、建设安全城市、彻底改变粗放型管理方式等等。这些都是追求人本城镇化的具体体现。

同时，会议高度强调人与自然的关系，以创造优良人居环境为中心目标，加强城市设计，改善城市微循环，以自然为美，将好山好水美景融入城市，大力开展生态修复，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式，最终实现“人与自然统一”的现代回归。

善治：城市治理的多元和谐。一个可持续的城市发展应是一种政府、市场、社会各守其位，各负其责，三者之间保持协调、均衡、互补的状态，最终表现出城市发展综合理性的最大化。

我国现行的“政府主导”模式在城市化初期具有高效整合社会资源的优势，但容易陷入“公权主导下的私有土地悲剧”的困境。如果不能及时纠正，公共管理的失败很可能会使中国的城市化发展不利于社会总福利的增加。

为此，本次会议明确提出的“统筹政府、社会、市民三大主体”，是一个非常积极的信号。尽最大可能推动政府、社会、市民同心行动，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。政府要创新城市治理方式，特别要注意加强城市精细化管理。提高市民文明素质，尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享。

规划要落地，可邀请规划企业、事业单位、建设方、管理方参与，也要邀请公民参与；深化城市管理体制改革，确定管理范围、权力清单和责任主体；完善依法决策的体制机制，将公众参与、专家论证、风险评估等作为城市重大决策的法定程序，都是推动城市实现“善治”的实际行动。

2015中央城市工作会议后战略研究议题建议

本次会议将是开启和推动城市研究与实践新热潮的重要动力。在这里，笔者试图通过分析1978年全国城市工作会议的学术影响，对中央城市工作会议后可能出现的重大战略问题提出一些建议。

1978年全国城市工作会议的学术影响启示

1978年全国城市工作会议召开后，中央发布了《关于加强城市建设的意见》。《意见》设定了城市建设与经济建设的关系、城市体系建设、规划管理、城市建设体制改革、城市基础设施建设、城市建设资金来源、政府在城市建设中的作用等七大城市发展问题。对中国未来30年的城市建设起到了纲领性的指导作用。作者从文学的角度分析了它的学术影响。基于中国知网，以“城市工作会议”为主题关键词，检索1979年1月至2015年11月的论文262篇。

1979-2015年城市工作会议文献检索量

利用知识图谱软件可视化这262篇文献，发现以下信息。

首先，从整个知识图谱的结构来看，呈现出“核心集聚、外延扩散”的状态，说明1978年全国城市工作会议在统一城市发展思路方面发挥了重要作用。

其二，聚焦内核看，262篇文献呈现的知识结构相互交叠，反映了领域、学科明显的互相依赖关系。从“文献关键词”的词频拓扑关系分析看，发现除“城市工作”、“城市建设”外，城镇体系与城市规模领域类的研究也有很多，这说明城市会议对专业研究的影响。诸如“国家卫生城市”、“信息产业”等字眼出现概率也非常高，这些词并未出现在1978年的《意见》中，这说明，过去三十多年的城市发展过程中，内外部环境的变化也改变着中国城市的发展方向。

1979-2015“城市工作会议”文献的关键词频拓扑关系图

再次，从文献中关键词的聚类关系可以看出，除了“城市规模”、“城市经济”、“城乡规划”等与城市工作密切相关的关键词外，还选择了“商品房价格”进行关键词聚类。这表明，自1990年房改以来，房地产和城市建设已经紧密联系在一起。回看1978年的《意见》，全文没有出现商品房、房地产等字眼，但房地产市场的繁荣确实创造了中国快速城市化的奇迹。

1979-2015年“城市工作会议”文件关键词聚类图

2015中央城市工作会议后战略研究议题建议

中国城市发展与规划原创理论与方法研究。尊重城市发展规律，首先要改变当前城市工作领域经常遇到的“一流实践、二手理论”的尴尬现实。在客观规律的基础上，植根于中国本土的城市理论创新和自信是中国后50%的城市化所必需的。一方面要加强对现有城市问题和实践经验的理论凝练，另一方面要立足国情和区域特点，寻找适应和能够指导未来工作的理论方法和管理方案。

·新常态下人地关系耦合状态评价与匹配机制研究。亟需对新常态下客观真实的人地关系耦合状态评价与匹配机制揭示，将涉及城镇化的经济、政治、社会、文化、生态等要素，统一放到全国这个时空大棋盘上，研究全国通盘解决"人-地"在新时期重组中的协同配置问题，为国家资源、资金、项目的精确配置提供支撑。

主动全球化进程中的国家城市体系和地缘城市体系研究。中国正在从全球参与者向积极建设者转变，中国城市体系的开放性将上升到一个新的水平。结合“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设等战略，加强东部城市群、中西部区域中心城市、边疆中心城市、港口城市在参与全球分工和国际地缘政治时的新功能定位和联系网络研究，更好地支撑国家战略。同时也要关注人口大规模流失的东北城镇体系和人口萎缩的中西部地区中小城镇。

·国家空间规划体系与城镇化空间形态绩效研究。多规合一是向建立国家空间规划体系的过渡，会议提出以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，这仍需大量研究与改革工作。后50%城镇化将发生结构性固化，其中一个关键问题，就是城镇化主体形态的选择，虽然会议提出以城市群为主体形态，但面对当前雾霾频发、环境污染等问题，仍需从增长边界、承载容量与综合效益等方面，进一步开展多样性的城镇化空间形态绩效研究。

“互联网+”下中国城市社会-空间再生产研究。快速、大规模、工业化的空生产在土地上创造了混凝土森林，但隐藏在全国的社会网络建设却没有跟上。过去30年，随着人口的迁移，族群、邻里等社会网络被解构。然而，随着移动互联网的发展，从餐桌圈到微信圈，从线上到线下，虚拟社区虚拟化和虚拟社区现实的双重世界应运而生，而后50%的中国城市化正面临着-空之间关系的再生产，因此对实体与虚拟“二元性”空耦合的研究将成为一个新的战略命题。

·区域发展资源容量预警与配额配置研究。坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，要对城市中人类活动与自然、环境、资源的约束条件“摸底”，清楚了解底在哪。要守住“底线”，以不致爆发系统性危机为限。进行区域发展资源容量预警研究，依托国家空间规划体系，开展不同区域、不同省市配额配置标准与数量研究。

复杂环境下的城市治理研究。协调政府、社会、公民三大主体，实现城市治理、共建共享，推进城市治理体系和治理能力现代化。在城市管理体制改革中，有必要开展复杂环境下的城市治理机制、城市治理中公共战略的协调、公共战略与公共政策的关系、公共战略与绩效的关系、管理范围、权力清单和责任主体等方面的研究。

·地根与银根紧缩下的城市开发运营模式研究。在中国特色政治制度体系内，将中央-地方各自承担公共服务的责权分类分层化，并加以明确和规范是当下研究亟需。与此同时，城市工作会议中提出的大量公共服务供给与基础设施建设需要大量资金资本支持，这就要求抓紧研究，从过去土地财政模式下的不可持续建设模式向更可持续的城市开发运营模式转变。

创新型、绿色型、共享型城市规划设计建设标准体系与技术群研究。“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念也可以成为新的城市建设导向。加快发展和完善绿色建筑、低碳生态城市、智慧城市等符合中国特色和国际通行原则的指标体系和标准体系，更需要在规划技术、开发技术、建设技术、管理技术等方面开展联合研发和创新，如提高城市通透性和微循环能力技术、生态修复技术、地地下资源集约开发技术等。

·大数据环境下城市规划方法与管理技术研究。会议提出“统筹改革、科技、文化三大动力，其中要加强城市管理数字化平台建设和功能整合，建设综合性城市管理数据库，发展民生服务智慧应用”。可以说，伴随大数据环境，城市工作面临一种全新的、近乎全息的信息环境与资源，加强大数据环境下城市规划方法与管理技术研究，研制城市信息模型，建设智慧城市管理平台，将对今后城市工作带来革命性助力。