凯奇莱案件 “凯奇莱探矿权案”引发的法律思考

“柯克来探矿权案”引发的法律思考

面试官:

应松年是中国政法大学的终身教授

于凌云清华大学法学院教授李先东中国地质大学教授

中国政法大学汪静波教授

最高人民法院行政法庭审判长梁凤云

2月22日，由中央政法委牵头、中央纪委国家监委、最高人民检察院、公安部参加的联合调查组，根据各部门按各自法定职责开展的调查工作，公布了陕西榆林凯启来能源投资有限公司诉xi安地矿勘查开发研究院合作勘查合同纠纷案件卷宗丢失二审案件的调查结果。

“柯克来案”一度引起社会广泛关注。这起围绕陕西省榆林市某煤矿的合作勘查合同纠纷案件，纠纷探矿权归属关系到国家1000亿元矿产资源。此案也引发了法律界对探矿权相关法律问题的讨论。什么是探矿权？探矿权转让的条件是什么？探矿权转让的方式方法有哪些？探矿权转让纠纷如何解决？针对这些问题，法制网记者采访了几位法学理论和实务领域的权威专家学者。

法制网记者:什么是矿业权？采矿权具体包括哪些权利？

李先东:矿业权也叫采矿权，包括探矿权和采矿权。矿业权具有行政特许权和民事物权的双重法律属性。我国《物权法》将探矿权、采矿权归为用益物权，确认采矿权属于私法范畴。事实上，矿业权是一个复杂的权利束。由于我国对自然资源国家所有权的法律性质和权利结构缺乏研究，现行的勘查开采许可证制度是将规定范围内特定矿种的所有权与主体开发利用所有权的行为权利相结合，纳入一张许可证。事实上，矿产资源勘查开采许可证、采矿权的取得与实际勘查开采行为分别属于不同的行为

法制网记者:什么是探矿权？探矿权的内容有哪些？探矿权人的条件是什么？

汪静波:探矿权是我国矿业权的重要组成部分，属于财产权，在法理上独立存在。根据《矿产资源法实施细则》第六条:“探矿权，是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内勘查矿产资源的权利。取得勘查许可证的单位或者个人称为探矿权人。”

梁凤云:探矿权和采矿权不一样。探矿权在先，采矿权在后，探矿权人和采矿权人的范围也不同。探矿权，是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内勘查矿产资源的权利。取得勘查许可证的单位或个人称为探矿权人。探矿权人取得勘查成果后，应当按照国务院有关规定有偿使用矿产资源勘查报告和其他有价值的勘查资料。采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源，取得开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或个人称为采矿权人。探矿权人享有法定权利，但可能无法取得采矿权。他们必须满足法律条件并履行合法的许可程序。根据相关规定，探矿权人只有“优先取得勘查作业区新发现矿产的探矿权”和“优先取得勘查作业区矿产资源的采矿权”。

国家实行勘查行政许可制度。勘探者勘查矿产资源，必须依法申请登记，取得勘查许可证，取得探矿权。从事矿产资源勘查、开采，必须符合规定的资质条件。《国土资源部关于矿产资源勘查开采登记有关规定的通知》规定，勘探者必须持有资质证书，提交的地质勘查单位资质证书应当是国务院地质矿产主管部门或者各省地质矿产主管部门颁发的资质证书。勘查资质证书的经营范围应当与探矿权申请的经营范围一致。经自然资源部门审查批准，取得勘查许可证。《国土资源部关于进一步规范矿产资源勘查审批登记管理的通知》规定，探矿权申请人的财务能力必须与勘查矿种和范围相适应，并须提供银行资金证明。探矿权人取得勘查许可证后，转让必须经国土资源部门许可。

法制网记者:我国探矿权转让经历了哪些发展阶段？

于凌云:随着我国社会经济体制改革的不断推进，关于探矿权转让的讨论经历了几个不同的发展阶段。

第一阶段是建国初期，国家承认探矿权，但禁止探矿权转让。1950年，中央人民政府行政会议颁布了《矿业暂行条例》。《条例》第一条规定:“全国所有的矿藏都是国有的。如果不需要公共使用或指定为国家保护区，则允许并鼓励私人经营。”同时，第二十三条、第二十四条对探矿权转让作出严格限制:“勘查者、采矿者不得将自己拥有的矿区转租，不得在转让财产时以矿藏或者许可证进行固定价格交易”。显然，在建国初期的历史阶段，我国法律制度承认探矿权的存在，但严格禁止探矿权的自由转让。

第二阶段是计划经济时期，国家否定探矿权，限制探矿权转让。社会主义改造完成后，中国基本消灭了私有制，矿业企业自然收归国有。在计划经济时期，探矿和采矿都依赖于国家的投资。地勘单位对地质条件进行普查、详查、勘探，各阶段地质成果报告汇总后报送国家有关部门。国家规划探矿和采矿任务，并定期向地勘单位和有关企业下达。因此，在这一阶段，真正私权意义上的探矿权不复存在。

第三阶段是市场经济时期，探矿权转让市场发展迅速。1986年颁布实施的《矿产资源法》首次在官方法律文本中明确提出了“探矿权”的概念。第三条规定:“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请，经批准后取得探矿权、采矿权，并办理登记。”第五条规定:“国家实行探矿权、采矿权有偿取得制度。”1987年，国务院发布《矿产资源勘查登记管理暂行办法》，正式确立了矿产资源勘查登记管理制度，标志着我国探矿权管理制度开始步入正轨。随后，1998年，国务院先后出台了《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》三部行政法规，确立了我国探矿权有偿取得和合法转让制度。2000年发布实施的《矿业权出让管理暂行规定》明确将“出让”列为探矿权出让方式之一，同时规范了抵押、租赁等市场行为，对于建立社会主义市场经济体制下的探矿权管理制度具有重要意义。2007年颁布的《物权法》进一步明确了探矿权的用益物权性质，突出了探矿权的私权属性。

法制网记者:我国探矿权转让有哪些法律规定？有什么要求？

应松年:探矿权可以转让，但需要自然资源主管部门批准。因此，探矿权转让不仅涉及合同成立、效力等民事问题，还涉及许可、登记等行政法问题。探矿权转让的行政许可在《探矿权采矿权转让管理办法》中有明确规定。根据《管理办法》第五条规定，探矿权转让应当具备下列条件:勘查许可证核发之日起2年内，或者勘查作业区内可以进一步勘查、开采的矿产资源；完成规定的最低勘探投资；探矿权无争议；按照国家有关规定，探矿权使用费和探矿权价款已经支付；国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。此外，《矿业权出让和转让管理条例》第三十七条规定，转让双方必须向登记机关申请办理多种形式的矿业权转让，经审批后办理变更登记手续。

于凌云:综合《矿产资源法》《探矿权采矿权转让管理办法》《国土资源部关于进一步规范探矿权管理的通知》《矿产资源勘查区块登记管理办法》等法律法规，探矿权转让需符合以下法定条件:

首先是时间因素。根据探矿权取得方式的不同，权利人转让探矿权的期限也不同。具体来说，可以分为三类。第一类权利人“具有通过预先申请、招标、拍卖、挂牌方式取得的探矿权”。此时探矿权人在申请探矿权转让前，必须至少满足以下三个条件之一:持有探矿权2年；具有一年探矿权的地质报告，报普查及以上审查备案；经原登记机关审查确认，在勘查作业区内发现新的可供进一步勘查或者开采的矿产资源的。第二类权利人“协议取得探矿权”的，5年内不得转让探矿权。特殊情况需要转让的，应当按照转让协议的审批程序另行报批。第三类权利人探矿权是在“国家出资勘查形成矿产地”的基础上取得的，需要按照财政部、国土资源部的有关规定进行处置。

二是最低勘探投资要求。探矿权人在勘查许可证有效期内未能在其指定的勘查作业范围内发现可供进一步勘查或者开采的矿产资源，并拟通过转让探矿权减少损失的，则探矿权人必须满足时间和最低勘查投资的要求。具体而言，自领取勘查许可证之日起每个勘查年度的最低勘查投资为:第一个勘查年度，每平方公里2000元；第二个调查年度，每平方公里5000元；从第三个调查年度开始，每个调查年度每平方公里将花费1万元。

第三，探矿权没有争议。2007年颁布的《物权法》确立了探矿权的用益物权性质，也确定了探矿权具有严格的排他性，即“一物一权主义”。换句话说，在同一勘探作业区内，只能存在一个探矿权主体，只能设立一个探矿权。因此，探矿权人在转让探矿权前的一项重要任务是，明确勘查作业区内不存在探矿权纠纷，避免潜在的后续纠纷。

四是按照国家有关规定，探矿权使用费和价款已经支付。

法制网记者:探矿权转让有哪些方式方法？探矿权转让需要办理哪些手续？

于凌云:目前我国法律法规没有明确探矿权转让的具体方式。根据《矿业权转让管理暂行规定》，权利人可以通过出售、作价出资、合作、重组、租赁、抵押等方式转让矿业权。

第一，卖。探矿权出售是一种传统的转让方式，是指在满足探矿权转让条件的情况下，双方直接买卖探矿权，将探矿权的权利义务整体一次性转让。但这种“整体出售探矿权”的情况在实践中并不常见，大多数探矿权人为了获取未来利益，往往会保留部分探矿权。

第二，固定价格投资。作价出资是指探矿权人依法作价后将探矿权作为资本投入企业，并按照出资额行使相应权利、履行相应义务的行为。然而，在实际工作中，对于权利人能否以出资方式转让探矿权，仍存在一些争议。

第三，合作和合资。合作勘查或者合作开采作业，是指探矿权人引进他人资金、技术、管理等的行为。，通过签订合作合同共同勘查开采矿产资源，合作合同分为法人合作和非法人合作。如为法人合作，合同双方需提前申请探矿权转让，并取得批准后方可以资本形式投资探矿权。非法人合作的，只需双方确定合作意向，签订合作合同，并向登记机关备案相应合同即可。

第四，房贷。理论上，作为一种用益物权，权利人可以将探矿权抵押。但探矿权本质上不便于估算，属于不确定收益。实践中，权利人一般以采矿权作为担保。

李先东:矿业权市场流通中有很多市场交易，比如矿业权租赁、承包合作、矿山企业股权转让、合伙矿山企业产权份额转让等。司法实践中，当事人往往通过签订其他著名合同的方式转让采矿权，以逃避行政监督。

梁凤云:探矿权、采矿权必须通过行政许可程序取得。《行政许可法》第十二条规定，对开发利用有限自然资源、配置公共资源等需要赋予特定权利的事项，可以设定行政许可。《矿产资源法》第三条第三款规定，勘查、开采矿产资源必须分别申请，经批准取得探矿权、采矿权，并进行登记；但是，依法申请取得采矿权的矿山企业，应当在指定的矿区范围内进行勘查，进行生产。在探矿权、采矿权许可过程中，只有自然资源管理部门与行政相对人形成行政法上的权利义务关系。法律禁止民事主体非法约定、非法转让或者变相转让矿产资源和其他自然资源。对于自然资源权益的转让和转移，需要申请许可，防止“公法逃入私法”的现象，避免公法的制约和监督。

于凌云:我国对探矿权转让实行实质性审批管理制度，探矿权人申请是探矿权转让的前提和必要程序。探矿权人转让探矿权必须向审批机关提出书面申请，取得批准后方可办理后续转让手续。

根据《探矿权采矿权转让管理办法》，探矿权人申请转让探矿权时，应当向审批机关提交转让申请书、转让方与受让方签订的转让合同、受让方资格证明、转让方具备转让条件的证明、矿产资源勘查或者开采报告以及审批机关要求的其他相关材料。国有矿山企业转让采矿权时，申请人还应当提交有关主管部门同意转让采矿权的批准文件。

审批主体实行两级负责制，即国务院地质矿产行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府地质矿产行政主管部门是探矿权转让的审批机关。两者的区别在于，前者负责审批其颁发的探矿权、采矿权转让；后者负责审批其他探矿权转让事项。

审批机关受理出让申请后，将主要对勘查投资、勘查期限、法定义务履行情况、探矿权归属等进行审核、批准和评估。审批机关应当自收到转让申请之日起40日内作出批准或者不批准转让的决定，并通知转让方和受让方。准予转让的，转让方和受让方应当自收到转让批准通知书之日起60日内到原发证机关办理变更登记手续；受让人按照国家规定缴纳相关费用后，取得勘查许可证或者采矿许可证，成为探矿权人或者采矿权人。转让获得批准的，转让合同自批准之日起生效。不允许转让的，审批机关应当说明理由。

未经批准，当事人签订的探矿权转让合同不发生效力。转让标的为国家出资勘查形成的探矿权的，应当履行国家出资勘查形成的探矿权的评估确认程序。

法制网记者:探矿权转让纠纷如何解决？

应松年:探矿权的纠纷，可以是民事纠纷，也可以是行政纠纷。探矿权转让民事诉讼中，法院根据当事人的请求判断合同的效力和履行。在民事诉讼中，法院不能要求自然资源部门批准探矿权转让许可，因为这不是法院在民事诉讼中可以判断的部分。当事人需要向自然资源部门申请探矿权转让并办理批准手续后，方可取得行政许可。当事人对自然资源部门的申请或者批准不服的，属于行政诉讼。

李先东:矿业权转让申请未获批准时，合同效力争议尤为常见，成为矿业权转让争议中亟待解决的核心问题。2017年颁布的《最高人民法院关于审理矿业权争议案件适用法律若干问题的解释》对不符合行政法规的矿业权出让合同的效力认定进行了明确规定。

基于对《解释》的理解，有必要回归法律行为的基本理论，区分成立要件和生效要件，重塑法律行为的生效内容。我们可以区分不同层次的问题来把握:第一，矿业权是用益物权，矿业权的转让受区分原则的制约。因此，采矿权转让未经国土资源主管部门批准，办理采矿权变更登记手续的，不会发生产权变更的效力。第二，采矿权转让没有经过批准，合同不是没有任何法律效力，也不是没有效力，更不是没有效力。再次，采矿权转让合同依法成立后，合同约定的批准义务是强制履行的，受让人可以向人民法院请求转让人履行批准义务，转让人也可以请求受让人履行协助批准义务，但在法律上或者事实上不具备履行条件的除外。第四，申请人无正当理由拒不履行报批义务的，应当承担违约责任而非缔约过失责任，以给予守约方适当救济，惩罚恶意违约者，维护社会诚信和交易安全。

法制网记者:《矿产资源法》正在修订中。解决矿业权纠纷的意义是什么？

　　王敬波：现行《矿产资源法》颁布于1986年，1996年进行了比较重要的修改。从2003年《矿产资源法》启动修改，但是进展缓慢。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确指出要修订《矿产资源法》，并要求健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，明确自然资源资产所有者、监管者及其责任，完善矿产资源规划制度，强化矿产开发准入管理。完善矿产资源管理制度、加快修改《矿产资源法》已经成为时代的必然选择。