信用体系建设 推动社会信用体系建设迈向良法善治

推进社会信用体系建设走向良法善治

党的十九届四中全会强调，要健全信用建设长效机制，健全覆盖全社会的信用信息体系，强化失信惩戒。在一系列政策文件的指导下，上海、浙江、江苏、湖北等地相继出台了社会信用地方性法规，呈现出政府主导、失信惩戒为特征、监管治理为功能的社会信用管理格局。近日，国家发展改革委、中国人民银行发布《关于进一步规范公共信用信息纳入范围、失信惩戒和信用恢复、构建信用建设长效机制的指导意见》，旨在进一步推动社会信用规范发展。社会信用体系建设是一项庞大的工程。只有规范化、法制化，才能解决建设中的难点和痛点，实现良法善治。

社会信用体系建设的现实意义和制度痛点是弘扬社会主义核心价值观、建设诚信社会的重要途径。诚信是中华民族的传统美德，是中国传统文化的优秀基因，是社会主义核心价值观的重要内容之一。通过信用体系建设，可以促进树立正确的诚信观，在全社会构建诚信社会。

社会信用体系建设是优化营商环境、营造良好社会生态、实现市场经济健康发展的内在需要。随着市场经济的快速发展，全社会对信用和信用工具的需求越来越强烈，社会信用体系能够为市场提供可靠的“软环境”。

社会信用体系建设是适应新时代市场治理和公共服务管理的迫切需要。市场经济本质上是信用经济。将信用工具与市场管理、公共服务、营商环境建设相结合，可以帮助政府部门更好地了解不同地区、不同行业、不同企业的失信和守信情况，抓住失信重点领域，鼓励信用优质的守信主体，有针对性地合理配置监管资源，提高监管效率。

目前，我国社会信用体系已经初步建立。但由于缺乏统一的上层法律规范，对社会信用立法的基本法律原则和具体规则没有形成共识，整体呈现“纵横交错”“九龙治水”的局面，导致问题频发。

横向来看，包括财政、税务、交通、环保、教育等领域的行政部门大力推进社会信用体系建设，几乎所有与社会经济生活相关的行业都开始出现社会信用规范；从纵向看，制定社会信用规范的主体包括中央到地方政府及其组成部门。一些地方过度依赖信用工具，导致滥用和泛化。部分社会信用规范的创新缺乏缜密思考，各地方“地方政策”随意加码，暴露出信用信息采集利用失控无序、失信联合惩戒范围随意扩大、信用主体权益保障不足、一案多罚等问题。

社会信用体系具有重要的现实意义，但也需要接受法治精神的塑造，厘清制度的边界和效力，夯实法律基础，实现社会信用体系建设的规范化和法制化。

社会信用立法要科学布局，合理规划

制定统一的社会信用法是立法活动的最高形式，有利于增强信用立法的权威性和系统性，从根本上解决各种乱象。目前，在法律不能立即颁布的情况下，基于法治原则的要求，需要统筹考虑立法资源和立法成本。按照统筹安排、循序渐进、先易后难、先急后缓、逐个击破的思路，根据立法条件和立法时机，综合运用单行立法、补充立法、部门立法等多种方式。

社会信用立法需要合理配置立法权。地方立法在社会信用立法中表现出较高的积极性和创造性，但也存在立法标准不一、立法质量参差不齐等问题。社会信用立法权的配置需要考虑不同地区的差异、不同行业的特殊性、地方创造的积极性等因素。对于与社会信用相关的基本概念、重要制度、核心规则和法律保留，仍需通过中央立法守住“底线”；对于其他部分，我们可以结合具体事项，或者通过国务院的决定和命令进行授权，或者将创新空留给地方立法，放开“上网”。

社会信用立法需要与其他法律相协调。一是处理好与行政处罚法的关系。《行政处罚法》修订草案中包含了不申请行政许可、限制就业、通报批评三种常见的失信惩戒措施。今后，无论是对失信行为的其他惩戒措施在社会信用法中统一规定，还是参照适用的行政处罚法的原则和精神，都需要形成法律体系之间的协调与合作。二是处理好与个人信息保护法的关系。《民法典》明确保护自然人的个人信息，自然人信用信息的收集、披露、使用和管理需要与《民法典》和未来的个人信息保护法相衔接，以保护相对人的知情权、异议权、更正权、复议权和诉讼权等权利。

社会信用立法需要树立以人为本的价值观

党的十八大提出，要加强政府诚信、商业诚信、社会诚信和司法公信力建设。因此，社会信用体系建设不仅要为社会市场建设商业信用和社会信用，也要为公共权力建设政府信用和司法信用，需要平等推进。社会信用立法的功能定位是管理法、促进法、担保法三位一体，通过社会信用体系实现社会治理，促进社会信用工具的合理运用，保障相对人的合法权益。

法治建设必须坚持服务人民、依靠人民、造福人民、保护人民。社会信用体系建设的内在动力来自人民。要重视立法过程中的公众参与，将社会信用体系建设纳入全民守法建设的基础工程，避免在社会信用立法中“拍脑袋”立法，促进制度建设与社会的良性促进和互动，增强公众参与社会信用法治建设的积极性。

社会信用立法需要强化法治理念

社会信用要避免成为把握功能主义的工具，谨防用信用惩罚“一地违法，处处受限”和“需要动的地方”所带来的效率和便利。社会信用体系建设不应止于形式合法性，而应回归实质合法性的基本要求，遵循法律保留、法律优先、一案不罚、正当程序等法治基本原则。

在立法过程中，应注意失信、信用信息、信用黑名单、信用奖励、信用惩戒等基本法律概念的辨析，考虑信用产生、记录、申诉异议、除名、删除、救济的全过程。建立社会信用信息采集、公示和退出的基本法律制度、信息主体权益保护制度、信用黑名单出入境制度、失信行为的信用激励和惩戒机制、信用服务业发展促进制度。