ppp项目运作模式 如何真正发挥 PPP 模式的市场化运作优势—从项目投资基本财务原理角度审视PPP模式

项目投资作为一种经济活动，从财务的投入产出角度，涉及三个基本指标：建设成本、运营费用和运营收入。其中，建设成本包括基建工程、设备采购和安装调试、建设工程管理费以及建设期利息等，上述费用均在项目建设期一次性发生；运营费用和运营收入则在项目建成后，按年度逐年核算。由此，假设项目运营期为 n 年，则运营费用和运营收入的总额可表示为以下公式：

其中，Fi 和 Ri 分别表示第 i年的运营费用和运营收入。如果根据规范的财务评价要求，考虑资金的时间价值，则 Fi 和 Ri 也可分别表示第 i 年运营费用和运营收入按照市场平均利率折算到财务评价年度的“现值”，相应的 F 和 R 代表着运营费用和运营收入的现值总额。

PPP模式的基本财务原理

一般而言，不同性质的投资项目，其建设成本、运营费用和运营收入三个指标间的关系不尽相同。如果 R-F ≥ C，意味着前期投资可以如数收回，并获得不低于市场平均水平的投资收益，此类项目即属于经营性项目，可进行完全市场化操作，比如商业地产、购物中心等；如果R-F ≤ C，但 R ≥ F，说明尽管盈利能力低于市场平均水平，甚至可能无法完全收回投资，但在运营期可以产生正的现金流，此类项目属于准经营性项目，比如水、电、燃气等能源设施；如果 R-F ≤ C，且 R ≤ F，则说明不仅建设投资无法收回，而且运营过程中还需要持续的资金投入，此类项目大多为纯公益性项目，比如学校、图书馆、安全设施等。

客观而言，准经营性项目和纯公益性项目均属“市场失灵”领域，社会资本自然缺少投资积极性，需要政府公共资源的有效介入。只是，政府运作在成本控制上存在天然不足——除众所周知的“代理人”问题所引致的权力寻租风险和预算软约束缺陷外，在价值取向、实施体制等方面也存在诸多难解的问题。比如，社会投资者在材料和设备选择上，通常以高“性价比”为标准，而并非选用最为先进、高端的产品；但对于政府投资项目的实施者而言，风险最小、不出问题才是其“第一考量”，由此，为提高安全系数而支付较高的经济成本是值得且必需的，因而建设成本往往明显高于市场平均水平。再如，政府投资项目的建设实施者和建成后的使用者通常是不同主体，使用者无需考虑造价预算，也并不以“满足需要”为衡量标准，而是更加追求高水平和高标准，对项目建设水平与质量的期望值较高；而建设实施者为了在项目结束后能够顺利“交钥匙”，通常也不会据理力争，这也在一定程度上造成了建设成本的偏高。此外，由于项目建成投入使用后大都由公共部门负责运营，因此，其运行成本与私营机构相比往往偏高且效率低下，导致运营收入实现不充分且运营费用过高。

综上所述，政府主导下的项目投资与项目运营，由于存在诸多难以克服的痼疾，从而导致建设成本、运营费用和运营收入三个指标间关系进一步恶化，难免造成公共资源利用的低效和浪费；而 PPP 模式正是解决以上问题的一剂“良药”——通过公私合作模式，既能够实现政府公共资源的介入，有效解决“市场失灵”问题，又可对接市场化运作机制，合理控制投资和运营成本。当然，PPP 涵盖了包括 BOT、BOOT、TOT、DBTO 等在内的诸多操作形式，但其基本“内核”只有一个，即通过政府向参与 PPP 运作的私营机构提供某种形式的利益补偿，将原本 R-F ≤ C 的项目“包装”成为 R-F ≥ C 的项目，以此创造市场化运作的可行条件。

实施PPP需探寻合理路径

从国内外典型PPP项目的操作实践看，政府提供的利益补偿手段呈多样化，归纳起来大致可分为三类。一是增加项目收益，提高运营收入。比如，香港将地铁建设与沿线商业地产的开发进行“捆绑”，实施“一体化”投资运营，用后者的丰厚收益贴补前者的亏损，取得了较好效果。

二是分割基建投资，压减建设成 本。 即将项目建设基建投资分成若干部分，由政府承担其中一部分，以减少私营机构的投资压力。比如，在北京地铁 4 号线建设中，153 亿元的总投资被分为两部分：洞体、车站等约 107 亿元的土建工程投资，由北京市政府国有独资企业京投公司负责；车辆、信号等46亿元设备投资由 PPP 项目公司北京京港地铁有限公司负责。项目竣工后，京港地铁以租赁方式取得洞体、车站的使用权，实施地铁4号线的运营管理、设施维护和站内商业经营。

三是提供运营补贴，保证合理收益。即通过提供全口径的投资运营补贴，保证 R-F ≥ C，使项目基本达到社会平均收益水平或是私营机构能够接受的合理收益水平。大多数能源设施类 PPP 项目均属于这一模式，在实际操作中，按照包括固定资产折旧在内的综合成本，核算执行政府定价造成的政策性亏损，最终由财政出资予以全额补贴。

需要强调的是，无论选择何种操作模式，PPP 并不能从本质上改变项目本身的财务投入和产出关系，而是需要通过额外的公共资源注入，弥补项目投资和运营亏损，以为引进私营机构、实现市场化运作铺平道路。这其中，政府向 PPP 项目提供支持所需的公共资源，主要源于财政收入的增加。事实上，准经营性和公益性项目本身不会产生直接的财政贡献，这两类项目“上马”的依据更多源于其“社会效益”，即增加公共产品供给、提高公共服务品质，进而提升区域功能和综合投资环境，最终促进经济社会繁荣，实现带动财政收入增加的间接效应。项目建成后，“社会效益”发挥越充分，对经济社会发展的促进作用越明显，其带动财政收入增长的效应就越大。因此，如果从这一维度看，在对 PPP 项目的评价中，设施利用率应成为一个非常重要的指标。

PPP操作需严格谨慎

近年来，国内各地PPP项目的操作案例越来越多，其中不乏成功典范，但事与愿违、效果未达预期的例子也不在少数。因此，不少人认为，PPP模式下，不仅由于私营机构要求的收益水平明显高于银行贷款利率，政府需要付出更多的财务成本，而且政府对相关项目建设和运营的主导权也无法保证。从表象上看，这些问题确属客观存在，但如前文所述，相较于政府直接主导，PPP 模式更能够充分发挥市场化运作机制的优势，投资建设成本和运营费用也都明显降低，这其实是另一层面上的成本节约；并且，建设投资的减少往往意味着计算收益率的基数变小，在实际运行中，政府实际付出补贴并不一定高于自行负债融资操作的利息支出。由此，导致 PPP 模式不成功或不够成功的根本原因，并非源于 PPP 模式本身，而是由于操作过程中的偏差所致。

要科学设定项目市场化运作的运营期限。事实上，许多PPP项目的政府补贴成本偏高，是由于偏重于利用PPP的融资功能，而对其市场化运作优势的运用不够充分。具体而言，PPP项目通常包括建设、运营、移交等不同操作阶段，这之中，运营阶段的长短对市场化操作的到位与否影响最大；可以想象，投资建设一个设施并负责运营 3～5年与负责运营十数年、甚至数十年，私营机构的利益出发点和实际投入自是截然不同的，拥有足够长的运营权期限是促进其从项目投资到运营进行通盘长期考虑的基本前提。但在实际运作中，许多地方政府引进 PPP 模式，更多是为了引进社会资本以弥补政府财力的不足，对于设施建成后的市场化运营则重视不足，不仅设定的运营期限往往较短，设施回购和补贴的支出集中、压力大，而且对项目的设计、施工、运营各个环节的干预较多，使项目市场化运作无法真正落实到位，成本控制的效果也就大打折扣。

投资项目的“上马”应与实际需求相匹配。许多政府主导的投资项目由于过度超前于实际需求，致使项目建成后在短期内的使用效率较低，从而对区域经济社会发展的带动作用十分有限。因此，对于此类项目，审慎理性的投资商通常参与的意愿不高，有兴趣涉足的大多是高风险偏好的投资者，相应的，承担较高风险通常也会要求较高的风险补偿收益率。因此，地方政府需按照协议约定向社会主体支付补贴，且设施利用率越低，政府补贴的资金量越大，从而造成 PPP 模式成本偏高的客观结果。对于地方财政而言，此类项目通常是“投一个项目挖一个坑”，且由于财政收入增长往往不及预期，以致“填坑的钱”莫知所来，“只见出、不见进”，财政运转的压力越来越大。由此可见，投资项目是否符合实际需求以及项目竣工后设施利用率的高低，均是政府在投资前需谨慎考虑和权衡的。

要高度重视前期谈判过程中的细节协商。PPP模式是一个长周期的操作，涉及前期建设、后期运营等诸多环节，许多细节问题需要通过合同文本的形式加以明确，因此，PPP项目的运作往往需要一个较长的前期谈判过程，政府要与项目实施单位间签订的各类合同文本可能达数千页甚至更多。但在实际运作中，许多PPP项目因急于上马、或是由于地方政府行政行为的惯性模式，往往在前期协议的谈判上过于“粗线条”，许多问题都“留待日后协商”，导致项目实施后，发现诸多细节并未明确，沟通协调中处处不顺、但又骑虎难下，只能面对受制于人的被动局面。

总而言之，PPP 模式的确是能够在很大程度上解决公共投资低效问题的一剂“良药”，但绝不是包治百病的“仙药”，如要充分发挥其优势，还需选对合适项目、找到合理路径。