官样文章 中共中央编译局副局长俞可平:防止改革成官样文章

“多治理，少监管”

——访中央编译局副局长于克平

不断从管制走向治理，是全球化时代人类新的政治发展趋势。中国要走向社会现代化，必然要走向国家治理现代化。国家治理体系和治理能力的现代化是政治现代化的重要组成部分，它实际上提出了政治现代化的任务。全国人大召开前夕，中共中央总书记习近平专门阐述了推进国家治理体系和治理能力现代化的意义、主要内容和需要注意的问题。随后，这一论述引起了社会的广泛关注。

事实上，在党的十八届三中全会后不久，“国家治理体系和治理能力现代化”这一新的政治理念就被政界和理论界的学者广泛解读。

在众多学者中，余克平是中国最早研究和倡导国家治理和社会治理的学者之一。他曾提出“治理”“善治”“国家治理”“社会治理”“全球治理”等重要概念，主持“国家治理评估”“社会治理评估”等重大课题。2009年和2012年，他先后发布了《中国国家治理指标体系》。

于克平现任中央编译局副局长，哲学政治学科博士生导师。兼任北京大学中国政府创新研究中心主任、清华大学政治发展研究所所长。曾任联合国政府创新咨询专家，哈佛大学客座教授。

余克平自上世纪末开始致力于治理研究。他在引进国外治理理论的同时，试图发展中国特色的治理理论，完善中国的政府治理和社会治理。

2007年，余克平的名声达到了一个新的高度。当年年初，他因发表《民主是件好事》一文而享誉海内外。虽然余克平直接否认，但一些媒体经常将他贴上“智库”的标签。近年来，人们不仅关注这位著名学者的言论，而且试图通过他的观点和理论来观察中国的政治现实和政治改革道路。

于克平在接受《中国新闻周刊》专访时指出，不断从统治走向治理，是全球化时代人类政治发展的新趋势。中国要走向社会现代化，就必须走向国家治理现代化。

“中央提出国家治理体系和治理能力现代化，实际上提出了政治现代化的任务。”于克平说。

“革命党转向执政党的重要理论标志”

中国新闻周刊:习近平关于国家治理体系和治理能力现代化的论述有什么现实意义？

余克平:实际上，2013年底党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总体目标。我认为这是《决定》最大的亮点之一。

国家治理体系和能力现代化是政治现代化的重要组成部分，它实际上提出了政治现代化的任务，推动了党的十六大提出的社会主义政治文明建设，丰富了社会主义现代化的内涵。

“国家治理体系和能力现代化”是一个全新的政治理念。表明我们党对社会政治发展规律有了新的认识，这是马克思主义国家理论的重要创新，是中国共产党从革命党向执政党转变的重要理论标志。

从实践上讲，治理改革是政治改革的重要内容，相应地，国家治理体系的现代化也是政治现代化的重要内容。推进国家治理体系和治理能力现代化，必然要求在国家行政体制、决策体制、司法体制、预算体制、监督体制等重要领域进行突破性改革。因此，它是一个具有内在一致性的有机整体。

“国家统治”和“国家治理”虽然只相隔一个字，却有着极其不同的含义。它们甚至不是概念上的差异，而是概念上的差异。从统治到治理，是人类政治发展的总趋势。“多治少治”是21世纪主要国家政治变革的重要特征。这里的“规则”是政治学的范畴，实际上是指“政府控制”。换句话说，“多治理、少治理”就是“多治理、少监管”。

中国新闻周刊:两个“治理现代化”与执政党自身的现代化转型有什么关系？

余克平:与西方国家的政党不同，中国共产党是中国唯一的执政党，掌握着国家的核心政治权力。因此，中国共产党自身的变化是影响中国现实政治进程的最重要变量。在过去的几十年里，中国共产党自身最大的变化是逐渐从革命党转变为执政党。政党是现代国家治理的重要主体，执政主体的素质、能力和现代化程度直接关系到国家治理的现代化。

我认为，推进国家治理体系和治理能力现代化，也是对我们党的严峻考验，将推动党进一步提高治理能力，进一步实现自身现代化转型。前段时间审议通过的中央全面深化改革领导小组六个专项小组中，有两个涉及党自身的改革，即党建和纪检制度。这清楚地表明，国家治理体系的改革离不开党自身的改革，而党自身的改革甚至是国家治理现代化的关键。

三位总书记江泽民、胡锦涛、习近平都明确强调，“党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。”在我看来，这是执政党的典型逻辑:党要巩固执政地位，就必须为人民谋福利，得到人民的广泛支持。只有这样，中华民族的伟大复兴才有可能。只有不断改善民生，推进民主，党才能增强合法性，巩固执政地位。这与革命党“治天下、坐天下”的执政思想完全相反。

现代国家治理也是民主治理

中国新闻周刊:如何准确理解国家治理体系的概念？这个系统包括哪些方面？

于克平:国家治理体系是规范社会权力运行、维护公共秩序的一系列制度和程序。它包括一系列规范政府行为、市场行为和社会行为的制度和程序。政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中最重要的三个子系统。

此外，国家治理体系是一个制度体系，包括国家行政体系、经济体系和社会体系。有效的国家治理涉及三个基本问题:谁治理、如何治理、如何治理。这三个问题实际上是国家治理体系的三大要素，即治理主体、治理机制和治理效果。现代国家治理体系是一个有机的、协调的、动态的、整体的系统运行体系。

中国新闻周刊:衡量一个国家治理体系是否现代化的标准是什么？

于克平:国家治理体系现代化是社会政治经济现代化的必然要求，也是政治现代化的重要标志。在我看来，衡量一个国家的治理体系是否现代化，至少有五个标准。

一是公共权力运行的制度化、规范化，要求在政府治理、市场治理、社会治理中有完善的制度安排和规范的公共秩序；第二是民主化，即公共治理和制度安排必须确保主权属于人民或人民是国家的主人，所有公共政策都要从根本上体现人民的意志和人民的主导地位；第三是法治，即宪法和法律成为公共治理的最高权威，法律面前人人平等，不允许任何组织和个人拥有超越法律的权力；第四是效率，即国家治理体系要有效维护社会稳定和社会秩序，有利于提高行政效率和经济效益；第五是协调。现代国家治理体系是一个有机系统。从中央到地方，从政府治理到社会治理，各种制度安排作为一个统一的整体相互协调，密不可分。

其中，民主是现代国家治理体系的本质特征，是与传统国家治理体系的根本区别。因此，政治学家也称现代国家治理为民主治理。

中国新闻周刊:影响国家治理体系现代化的因素有哪些？

余克平:我个人认为国家治理有三个要素，即谁治、怎么治、怎么治。这三个要素是国家治理的主体、机制和效果，直接决定着国家治理的现代化程度。首先，从治理主体来看，要有一支高素质的官员队伍，他们要有高度的责任感、强烈的民主法治精神、丰富的专业知识和较强的管理能力。

其次，从治理体系来看，要建立和完善一套民主、科学的现代治理体系和机制。最后，从治理效果来看，要强调制度的执行力和实际效益，要有一套衡量治理现代化的指标体系。

以上三个方面是一个有机的整体。没有高质量的治理主体，即使有最好的制度，也无法实现善治。没有民主科学的体制机制，即使省长素质很高，执行力很强，也不会有好的治理效果。如果制度执行力不强，实际治理效果不好，就是治理失败，什么都不能谈。

治理危机和执政危机

中国新闻周刊:如何正确理解和把握“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一命题？

于克平:推进国家治理体系和治理能力现代化，是中国特色社会主义现代化和政治发展的必然要求。一方面是对改革开放35年来我国现代化建设成功经验的理论总结；另一方面，也是对中国在现代化新发展阶段面临的各种严峻挑战的积极回应。

中国能够在社会基本稳定的前提下保持长期的经济发展，这在很大程度上得益于中国治理改革的成功。经过35年的改革开放，中国特色社会主义现代化建设进入了新的发展阶段。社会上形成了不同的利益集团，各种利益冲突日益明显，社会不公平现象突出，生态环境急剧恶化，不稳定因素迅速增加，维稳成本不堪重负，党和政府公信力严重丧失，许多现有体制机制严重阻碍社会进步。所有这些意味着，我们在国家治理体系和能力方面面临许多新的严峻挑战。

十八届三中全会强调要推进国家治理体系和治理能力现代化，这说明我们现有的治理体系和治理能力还比较落后，跟不上社会现代化的步伐，无法满足人民日益增长的政治经济需求。如果我们不采取突破性的改革措施来解决国家治理中的紧迫问题，那么我们当前的地方治理危机可能会变成一场全面的治理危机。化解治理危机的根本途径是以巨大的政治勇气坚定地沿着民主法治的道路改革政治制度和社会制度，推进国家治理体系现代化。

中国新闻周刊:习近平强调，“今天的中国国家治理体系，是在中国历史传承、文化传统和经济社会发展的基础上，经过长期发展、逐步完善和内生演进的结果。中国的国家治理体系需要改进和完善，但如何改变和完善，应该提倡和确定。你怎么理解这个？

于克平:首先，国家治理体系是国家的制度体系，是建立在一定历史文化传统和社会经济基础上的上层建筑。它离不开一个国家的历史文化传统和社会经济基础。

中国现有的国家治理体系有三个基本来源。一是中国的政治文化传统和历史经验，二是社会主义政治传统，三是现当代西方政治文明的一些成果。现有的国家治理体系是三者的融合，具有明显的民族特色和时代特征。它从根本上区别于中国传统的国家治理，也明显区别于前苏联的传统社会主义模式和典型的西方发达国家的治理模式。

我一直认为，改革开放首先表现在经济改革和经济发展上，但它不仅仅是一个经济变革的过程，而是一个包括政治进步在内的全方位社会变革的过程。然而，中国的基本政治制度并没有改革，政治变革主要发生在治理领域。我们在改善公共服务、推进政务公开、强调法治、鼓励政府创新、提高行政效率、建设责任政府、改革社会治理等治理改革方面取得了不少进展。

这些治理改革为社会经济发展营造了良好的政治氛围，特别是在推进社会大转型过程中保持了社会政治稳定。这也可能是产生制度自信的最重要基础:在不改变基本政治制度的情况下，我们成功地进行了治理改革，保证了社会经济的快速发展，取得了显著的现代化成就。

但强调制度自信，并不意味着否认我国国家治理体制机制存在重大问题和严峻挑战:党和政府公信力下降，腐败特权现象广泛蔓延，群体性事件和上访事件居高不下，维护稳定的压力和成本持续加大，社会共识被严重撕裂，少数民族地区暴力事件明显增多，人民群众安全感下降。所有这些都表明，我们的国家治理存在许多困难，甚至出现了地方治理危机。治理危机不同于执政危机。我认为我们党目前没有面临执政危机，但我确实担心治理危机会变成执政危机。因此，推进国家治理现代化要有紧迫感。

有必要防止改革成为“官方文章”。

中国新闻周刊:在推进国家治理的过程中，国家的基本权力安排确立后，国家权力如何合法、顺利、高效地运行并得到社会的认可？应该注意哪些问题？

余克平:总的来说，制度设计要合理，执行制度要严格。但我特别想指出两点，一是系统设计的合理性。现在很多制度形同虚设，存在执行不力、制度不合理等问题。比如不同制度的规定互相争斗。有的制度只有抽象的原则规定，没有具体的执行机制，有的则缺乏现实可行性。

例如，我们颁布了100多项关于党员干部廉政建设的法律法规和2000多项条款。但为什么“四风”问题如此严重，需要通过“群众路线活动”的形式来克服呢？很大程度上是因为很多规定不合理，缺乏实际操作性。

二是不能有选择地执行制度规定，要坚决杜绝“选择性执法”。现实生活中，一些领导干部故意规避某些制度规定，有选择地执行某些制度，使制度在执行过程中失效。选择性执法一方面让人觉得制度不公平，另一方面也会产生侥幸心理。为什么很多事后被处分的官员经常会表达自己的感受，觉得自己受到了不公平的对待？他们并不觉得自己不应该受到惩罚，但为什么比自己更贪婪的官员反而没有受到惩罚。一旦有了这种心理，刑罚就很难起到预防犯罪、挽救生命的警惕作用。

国家权力的运行应该得到社会的高度认可。除了合法、有效和公平之外，还应特别注意权力意志的公开和透明，权力应在阳光下运行。也要尽可能扩大公民参与的渠道，让人民更多地参与国家治理。很多事情，人一旦参与，就会自发产生认同感。我常说，公共治理中的政民合作是实现善治理想状态的最重要途径，即公共利益最大化。

中国新闻周刊:距离2020年的目标只剩下7年了。完成两个治理现代化最难克服的困难是什么？

于克平:要实现国家治理体系和治理能力现代化，未来10年有上百项改革任务，其中很多是突破性改革。改革的难点，除了人们通常所说的部门利益和既得利益，就是要突破利益格局的壁垒，其实还有其他的障碍。比如没有现成的经验可以借鉴，改革过程中不可避免的不确定性和风险，国内外重大突发事件对改革进程的影响，包括党自身在内的社会各方承担改革风险的能力等等。

我还有一个担心，就是全面深化改革进程中的协调。党的十八届三中全会部署的改革任务，涉及经济体制改革、政治体制改革、社会体制改革、文化体制改革和党的自身体制改革。为加强各方协调领导，中央专门成立了以习近平总书记亲自挂帅的改革领导小组，并成立了6个专门小组。但这数百项专项改革任务必然会分解到中央部委，由相关职能部门负责制定和实施改革方案。部委之间如何有效协调，如何克服这些部委把改革变成“繁文缛节”的习惯，仍然是一个大问题。

　　此外，我还有另一个更深远的担忧，即如何处理国家治理改革中的工具理性与价值理性的关系。从政治学角度看，国家治理属于工具性范畴，主要体现工具理性，但它必然也会体现出某种价值理性。工具理性主要体现为政策和机制等，而价值理性主要体现为意识形态和体制等，这有点类似近代历史上的“体”与“用”。如何正确处理这两者之间的关系，同样事关改革的成败，需要高度的政治智慧。从哲学的角度看，工具理性的改革势必会要求价值理性的变革，而价值理性也只有在适应工具理性时才具有最大的正当性。 ★本刊记者/王全宝