土地公论坛 三农论坛丨应对我国耕地“非粮化”的思考与建议

中国是一个农业人口大国，用世界9%的耕地养活了近20%的人口。耕地“非粮化”问题直接影响14亿人的口粮。农业农村部在对全国政协十二届四次会议第2454号提案的答复中指出，耕地“非粮化”可以理解为农业生产结构的调整，由原来的粮食作物向经济作物转变，发展林果和养殖业。有学者认为，耕地“非粮化”是土地利用方式的变化，反映了农业种植结构中粮食作物与其他作物比例关系的失衡，且过程大多不可逆，对耕地造成的损害无法在短时间内恢复。耕地“非农化”的出现，源于对比较利益的追求。综上所述，耕地的“非粮化”是由于利益的追求，这就调整了耕地的农业生产结构，从种植粮食作物转向种植经济作物，发展林果和水产养殖，有些“非粮化”是不可逆的。

中国耕地“非粮化”的原因

我国耕地“非农化”的原因很多，主要分为经济因素、资源因素和法律政策因素。

经济因素是耕地“非粮化”的根本原因。与其他经济作物相比，粮食价格更低，农药化肥等农业物资和劳动力的投入，以及地租都在快速上涨。粮价持续走低，成本不断增加，使得种粮收入偏低，农民种粮积极性下降，导致耕地“非粮化”。

资源因素为耕地“非粮化”提供了基础。中国幅员辽阔，包括冷暖地带、温带、暖温带、亚热带和赤道地带、湿润和半湿润地带、半干旱和干旱地带。由于区域气候的差异，种植粮食作物的耕地也适合种植其他作物。比如华南大部分地区属于亚热带季风气候，适合种植甘蔗、芒果、茶叶等农作物。华北属于温带季风气候，适宜种植苹果、棉花等作物；西北地区属于温带大陆性气候和高原山地气候，适宜种植哈密瓜、葡萄和牧草。正是因为我国耕地适合种植各种农作物，才为耕地的“非粮化”提供了基础。

法律和政策因素进一步推动耕地“非粮化”。一方面，地方政府对土地流转过程监管不严格，甚至部分地方干部对耕地“非粮化”认识不足。为促进区域经济发展，促进地方特色农业，鼓励农民改种高产非粮作物或特色作物。另一方面，2002年颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》规定，承包方应保持土地的农业用途，但有权独立组织生产经营。在不改变土地农业用途的前提下，承包农户在承包土地上进行任何农业生产都是合法的。因此，在法律允许的范围内，农民或农业企业追求短期较高的经济效益，选择种植适合耕地的非粮经济作物，是自然选择。但政府对土地流转方向及其流转后的使用缺乏有力的监管手段，导致耕地“非粮化”现象。

中国耕地“非粮化”的政策发展

土地流转政策的发展与耕地“非粮化”。改革开放以来，我国土地流转政策经历了全面禁止、适度放开、合法流转、鼓励支持、引导管理五个时期。从20世纪70年代末到80年代初，这是一个全面禁止的时期。《宪法》规定，土地不得以占用、买卖、出租等形式非法转让，不允许土地转让；20世纪80年代中后期，是适当自由化的时期，是土地流转态度转变的时期。国家鼓励将土地转让给农业专家。1987年，国务院提出土地使用权可以有偿转让，为土地流转法制化奠定了基础；20世纪90年代，土地流转开始合法化。1988年宪法修正案规定，土地使用权可以依法转让。1990年，《城市国有土地使用权出让和转让暂行条例》出台；2002年至2014年，为鼓励和支持，2002年颁布了《中华人民共和国农村土地承包法》，明确了土地承包流转中发包方、承包方和经营权人应遵循的原则，促进了土地流转的发展；2014年至今，是一个指导性的管理时期。随着土地流转的发展，耕地“非粮化”等问题逐渐引起国家的重视。2014年发布的《关于引导农村土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营的意见》要求，在大力发展土地流转的基础上，5年内完成适度规模经营，确认承包经营权。

经济调控政策是抑制耕地“非粮化”的重要手段。我国对“非粮化”耕地的经济政策主要包括两个方面:粮食市场价格的宏观调控和种粮补贴。

改革开放后，中国逐渐取消了粮食统购统销，形成了粮食市场。市场和政府宏观调控共同决定粮食价格，政府宏观调控是为了解决市场失灵的问题。1993年，国务院建立了粮食收购价格保护制度，对稳定市场价格、保护农民利益发挥了重要作用。2004年，为稳定粮食生产，引导市场价格，增加农民收入，国家实行粮食最低收购价政策。此外，中国还建立了专门的粮食储备体系，为调节国内粮食供需平衡、稳定粮食市场价格提供了保障。

提高粮食价格可以给农民带来更多的利益，但是粮食价格过高，超出了人们的购买力，人民的基本生活无法得到保障。因此，仅靠粮食价格的宏观调控，政府很难有效避免耕地“非农化”。同时，要通过直接补贴农民和补贴粮食主产区两种形式加大粮食生产补贴力度，保障农民利益，调动地方政府种粮积极性。

制度建设是国家引导和控制的有效途径。在土地流转过程中，工商资本对农业的投入不仅增加了农民收入，改善了村容村貌，引入了工商管理理念，加强了农田基础设施建设，同时也带来了耕地“非粮化”“非农化”等风险。因此，在促进土地流转的同时，政府制定了相应的政策，引导、管理和限制工商资本的介入。2014年，国务院《关于引导农村土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营的意见》明确提出了加强工商企业租赁农用地监管和风险防范的要求。2015年，四部委联合发布《关于加强工商资本租赁耕地监管和风险防范的意见》，强调对工商资本租赁耕地要有严格的门槛，租赁土地要坚持三条底线:土地公有制性质不变，耕地红线不突破，农民利益不受损。2016年，农业农村部发布《农村土地经营权流转交易市场运作规范》，进一步规范了工商资本下乡行为，强调规范土地流转。

中国农业结构不断优化，区域布局更加合理，粮食产量实现“十七连丰”，持续保持高产。为稳定粮食生产，优先安排优质土地用于粮食生产，2020年，国务院印发《关于防止耕地非粮化稳定粮食生产的意见》，指出要充分认识非粮化耕地的重要性和紧迫性，坚决防止非粮化耕地倾向，落实粮食生产责任制。

解决我国耕地“非粮化”问题的必要性

在我国的现状下，首先要保证粮食产量，耕地的数量和质量得不到保证，粮食安全也无从谈起。在粮食产量足以保证自给和国家储备的情况下，考虑农民的经济效益和耕地的可持续耕种，适度“非粮”耕地是有利的。因此，在大粮食观下，要用辩证的眼光看待耕地“非粮化”问题。我们不能避免它成为祸害，但也要防止耕地过度“非粮化”。

农民认识的局限和对高收入的追求，直接影响到耕地的“非粮化”。几千年来，中国农民背对着天面对着黄土，辛辛苦苦、汗流浃背地种粮，却没有获得更高的收入，导致农民通过改种经济效益更高的经济作物来增加收入。更有甚者，他们认为“在家种田不如在外打工挣钱”，导致了撂荒的粮田。造成这些现象的原因既有农民对利益的追求，也有农民认识的局限。农民不了解国家粮食生产的战略意义，没有意识到“非粮化”耕地对国家的影响。因此，在给予农民经济支持的同时，要进行思想教育和政策宣传。

在当前粮食安全背景下，适度“非粮”耕地是有利的。近年来，随着人们生活水平的提高，饮食结构发生了很大的变化。人们对主食的需求在下降，而对肉类、水果和蔬菜的需求却在增加。在当前形势下，我们应该把传统的粮食安全观念转变为新的粮食安全观念。既要追求耕地的粮食产量，又要注重保护耕地的土壤肥力和生态环境。由于我国长期以来粮食需求旺盛，耕地被持续集约利用，增加了耕地退化的风险。根据区域气候、作物种类和土壤特点，合理适度的粮食生产和“非粮化”轮作以及正确的耕作方式，可以有效保持和恢复土壤肥力，有利于耕地质量的提高和更优质粮食作物的培育。但“非粮化”的前提是在不破坏耕作层、保证口粮绝对安全的前提下，避免过度“非粮化”。

在非常时期，确保国家粮食安全更加重要。2020年初，一场突如其来的新冠肺炎疫情严重影响了我国人民的生产生活，我国农产品进口也受到很大影响。因此，国家在非常时期实现口粮绝对自给具有重要意义。疫情期间，我国粮食市场基本稳定，供应充足，基本民生得到保障。这正是因为中国坚持“把中国的饭碗牢牢攥在自己手里”的战略，“中国的饭碗里主要装的是中国的粮食”。中国是一个人口大国，解决人民的粮食问题是重中之重。耕地的“非农化”直接影响粮食生产，而过量耕地的“非农化”则威胁国家粮食安全。粮食产量不足，国家无法储备足够的粮食，遇到突发灾害时，也无法保证粮食自给。不仅新冠肺炎疫情，洪水、干旱、病虫害也严重影响了粮食生产和供应。灾难来临时，国家的粮食储备就是“压舱石”。因此，粮食产量的保障是耕地能够适度“非粮化”的前提。只有粮食生产有保障，社会稳定才有保障，在重大灾害面前，“国有粮，心不慌”。

解决我国耕地“非粮化”问题的建议

加大经济支持投入，完善补贴机制。随着国民经济的发展，人们的收入在增加，农民对美好生活的向往也在增加。然而，目前粮食种植的经济效益相对较低，不能满足农民的生活需求。建议我国各级政府不断加大对农民种粮的经济支持力度，确保种粮农民的利益。在当前形势下，要实现我国农业的绿色可持续发展，粮食生产补贴不应仅仅着眼于粮食生产。要建立完善的粮食生产补贴机制，加大资源环境保护补贴力度，促进农业绿色可持续发展。

优化粮食生产布局，因地制宜搞好粮食生产。由于我国土地和气候的自然条件差异很大，各地适宜种植的作物种类也不尽相同。优化粮食生产布局，利用最适宜的条件种植相应的粮食作物，可以提高粮食单产，保证粮食质量。比如玉米更适合在东北和黄淮海平原种植，冬小麦适合在华北平原种植，水稻适合在秦岭-淮河以南种植。

向土地管理单位和农民普及相关政策法规。农民、农业企业、农民合作社等经营单位对耕地保护相关法律法规和政策要求认识不充分，对国家粮食安全问题认识不充分，不重视耕地“非粮化”的危害过大，是导致耕地“非粮化”的重要原因之一。因此，建议中央和地方各级政府广泛开展政策普及教育，从根源上解决土地经营单位和农民耕地“非粮化”观念问题。

加强监管，确保政策落实到位。土地流转和工商资本下乡是发展现代农业的必由之路。在大力支持工商资本介入土地流转的同时，要加强监管和引导。要明确流转后土地的流向和用途，坚决禁止耕地“非农化”，防止耕地过度“非农化”。要对各级政府履行监督职责，出台有效政策，防止地方政府为追求地方经济发展而放纵耕地“非粮化”行为。

为种粮大户提供更好的信贷和保险服务。利用先进的农业机械化设备大规模种植粮食，可以提高粮食产量、质量和收入。然而，土地流转后，大规模种植需要大量的资金支持。建议各级政府完善信贷服务，确保大规模种植投入充足。粮食价格的波动也是大规模种粮者关注的问题之一。建议各级政府出台相关政策，为种粮户提供更全面的粮食收购保险服务，给种粮户一颗“定心丸”，解决他们的后顾之忧，以更大的信心投入粮食生产，有效遏制耕地“非粮化”现象。