日本熊本地震 “看上去很美”：熊本地震再次检验日本自卫队救灾能力

作为全世界救灾经验最为丰富的军队之一，日本自卫队的纸面救灾能力相当强大。加之日本民族善于计划，因此，自卫队的救灾准备可谓面面俱到，有很多值得学习的地方。

当然，善于谈兵的赵括，在实战中未必是一个合格的将军，日本自卫队的很多救灾能力和准备工作也只是口头上和纸上谈兵。2011年日本东北大地震，日本自卫队在救灾中暴露出很多问题。他们不仅没有阻止福岛核灾难，还几次拒绝参加救灾。事后，日本防卫省和自卫队进行了一定的检讨和改革。从熊本地震来看，自卫队的实际救灾能力似乎有所提升，至少在态度上。

4月17日，日本熊本县南阿苏村发生7.3级地震引发山体滑坡，救援人员搜寻失踪人员。东方集成电路图

自卫队如何参与救灾

日本作为世界上地震灾害最频繁的国家，在地震应对方面积累了丰富的经验。自卫队作为日本国家安全的核心支柱，也是当之无愧的抗震救灾支柱。根据日本现有的灾害对策法，如《灾害对策基本法》、《地震灾害预防对策特别措施法》、《大规模地震对策特别措施法》等，地震发生后，各级政府有多渠道要求内阁防卫大臣或防卫大臣指定的人员调动自卫队。

市町村长，作为日本最基层的官员，在地震发生后，有义务尽快向上级报告情况，并视情况向上一级的都道府县知事、海上保安厅长官、管区海上保安本部长或空港事务所长请求调动自卫队参与救灾，在极端条件下，市町村长可越级直接向防卫大臣提出申请。都道府县知事、海上保安厅长官、管区海上保安本部长以及空港事务所长接到灾害通报后，可根据情况，向防务大臣或其指定人员请求调动自卫队参与救灾。

考虑到事态升级可能会耽误灾害发生初期最宝贵的救灾时间，自2007年即平成十九年起，日本修改了灾害对策法，规定在紧急情况下，即使没有收到下级派遣自卫队的请求，防卫大臣或其指定人员仍可直接派遣自卫队到灾区投入救灾。

除了规定请求调派自卫队的途径和具体步骤之外，日本的灾害对策法律法规，还对提出申请的方式及申请应包括的内容作了较为细致的规定。都道府县知事等地方官员可采用通常的公文方式提出申请，紧急情况下可采用电话甚至口头申请的方式，但必须补交正式的申请公文。无论采取何种申请手段，申请都应该包括灾害的状态、申请的原因、希望自卫队参与救灾的起止时间和行动区域。另外，地方官员在提出调派申请时，应尽量说明辖区内是否有自卫队驻地，或是可以提供给救灾部队作为前进基地的地点。

理论上，日本现有的多方请求-派遣系统可以避免逐级评估灾情等级的延迟，让自卫队尽快了解灾区情况，尽快启动投入救灾救援，尽最大努力将主力投入重灾区。然而，事实上，在2011年的东北地震中，自卫队并没有发现任何福岛核灾难的早期迹象。

而在这次熊本地震中，熊本县知事在4月14日22时40分，便向陆自第8师团提出了调派自卫队的请求，距地震发生仅过去1小时14分；而防卫大臣反应更快，在21点36分已经做出了指示，22点10分成立防卫省灾害专门对策本部。从数据上说，这应该是日本防卫省的最好成绩了。由此可见，2011年日本东北大地震对日本朝野的触动很大，当时防卫省在地震爆发后数小时建立灾害专门本部，但在随后的救灾中领导不力，事后遭到了各方的批评。

4月17日，救援人员在日本熊本县南太郎村搜寻失踪人员。东方集成电路图

自卫队救灾部队的派遣

由于和平宪法的限制和过去对政府行动的恐惧，自卫队甚至在救灾动员中也受到限制。1995年以前，自卫队只有在接到国防部的正式命令后才能动员。1995年后，吸取阪神和淡路地震教训修订的灾害对策法规定了自卫队可以自发进入灾区参加救灾行动的几种特殊情况。

首先，通讯保障等部队在救灾部队需要通讯和情报保障的情况下可自发参与救灾；其次，当都道府县知事确认救灾任务极为紧急而艰巨，自卫队派出的部队又不足与完成救灾任务的情况下，自卫队可自发派出增援部队进入灾区；此外，紧急的人命救助或防卫省及自卫队自身设施附近发生火灾等灾害的情况下，自卫队部队有义务尽快参与救援行动。

在这次地震中，前两架F-2于21时47分起飞，飞往灾区收集情报，比熊的要求提前了近一个小时。考虑到日本是世界上地震发生频率最高的国家，自卫队可以说对抗震救灾比较熟悉，反应速度也比较合理。而且本次地震没有海啸等次生灾害，空军空自卫队基地损失较小。

在逐步放开救灾部队调动限制的同时，考虑到抗灾救灾任务需要大批经验丰富的人员参与，自卫队在2008年之后建立了“预备役人员灾难动员体制”，通过立法授予防卫大臣或其授权人员在灾难紧急情况下向拥有抗震救灾经验的预备役人员发布动员命令的权利。既然“有聚”，自然“有散”，在救灾行动结束之后，地方政府应该向防卫省和自卫队提出正式的请求部队撤离的申请，防卫大臣或其指定的官员在收到地方政府的申请后，将会向参与救援的自卫队部队发出停止行动的命令，动员令也将随之解除。

此外，在特殊情况下，国防部长和自卫队官员可以根据实际情况独立撤退或停止行动。这一规定在此前日本东北地震中引起了相当大的争议。

因为，派遣体系虽然看似完美，但在实际中，却仍受制于中层尤其当地部队自身对形势的判断。某些情况下，自卫队指挥人员会优先考虑所部人员和装备的安全，因此在遭遇极度危险的情况下，完全可能抗命拒绝出动。当然，这几年，日本自卫队吸收2011年的教训，反应速度有明显提高，从14、15、16日三天的情况看，自卫队表现相当积极。

4月17日，救援人员在日本熊本县南太郎村查看地震灾区受损情况。东方集成电路图

自卫队的纸面救灾能力及准备

作为世界上救灾经验最丰富的部队，日本防卫省和自卫队非常注重总结过去的经验。因此，自卫队的救灾计划和准备几乎每年都在变化。虽然每次变化不大，但都是根据前一年国内救灾实践中发现的问题进行修改。

例如，在救灾部队出发进入灾区的准备上，在1995年，即平成7年之前，自卫队倾向于在接到命令之后立刻出动。但1995年的阪神淡路大地震给自卫队上了一课。在大地震发生之后，反应最为敏捷的陆上自卫队第36步兵连队在数分钟内便冲向灾区，准备参与救灾行动，可惜缺乏预先准备，单凭一股狂热冲进灾区的自卫队，到达灾区之后，发现道路几乎完全断绝，各种通讯设施尽毁，救灾部队因此成为瞎子和聋子，完全不能了解整个灾区的情况，又缺乏足够的机械进行开掘和救灾。更糟糕的是，各级地方政府出于各种原因未能提供准确和真实的灾区情况，导致自卫队在救灾中表现差强人意，受到了当时朝野和媒体的广泛批评。

因此，在阪神大地震和淡路大地震之后，自卫队在前往灾区之前，更加注重对灾区的全面调查，甚至不惜推迟部队的出发时间。实际上，这一理论可以说是一把“双刃剑”。一方面保证了自卫队在救灾过程中不会遭受严重损失，但另一方面，在发生严重地震和可怕的次生灾害的情况下，自卫队派遣的延误很可能会导致大量本可以在灾区获救的灾民的损失。

此外，防卫省和自卫队还吸取了历次地震中缺乏全局调配、自卫队盲目进入灾区，导致派遣混乱顾此失彼的教训，对国内157座陆上自卫队基地，详细规定了各基地部队的派遣范围和前进路线，争取做到井然有序、有先有后、有主有次地投入救灾行动。以基地为单位组织和准备救灾部队派遣行动，也能比较容易地做到多兵种联合行动，各区域的陆上自卫队普通部队都能得到足够的特种部队的支援，在车辆、工兵、通信和情报收集、补给和维护，医疗防疫甚至是NBC处理部队方面，均能得到有力的支持和配合。在本次地震中，陆上自卫队第8侦察队在22点19分向灾区派出了第一批6名侦查人员，22点42分第42步兵联队也派出了25人和三辆军用车辆。在14日当天，自卫队共动员了约400人参与救灾。

考虑到日本内陆多山但海岸线长，海船和日本日益壮大的两栖攻击部队可以代替地面自卫队的车辆完成救灾部队和重型机械的运送。近年来世界上发生的几次海啸灾难，更加坚定了自卫队将海军舰艇投入救灾的决心。在这次地震中，海上自卫队于15日向灾区运送了数千条毛毯和数千瓶饮用水。随着空军空自卫队在情报侦察、通信保障、战略运输等方面的发展进步，日本防卫省开始在救灾救援飞机、运输机、侦察机等方面加大投入。特别是空军空自卫队的救援飞机分队，近年来一直是日本各地救灾行动中最耀眼的明星，民间甚至以其为素材创作了许多文学作品，这也能从侧面反映出空军空自卫队将在救灾行动中发挥越来越重要的作用。

在灾区情报收集及通讯保障方面，防卫省和自卫队吸收阪神、淡路大地震救灾的经验，专门规定在发生5级以上地震的情况下，为了应对可能的“情报收集受阻”，航空自卫队应主动派出侦察机尽快进入灾区上空收集一切情报，并将之传递给防卫省和自卫队，帮助决策者对灾情尽快做出正确判断。这一次地震中，除最先触动的筑城基地第8航空团外，在地震发生后37分钟，海上自卫队也派出了一架SH-60进行情报收集工作。

考虑到空的侦察受环境和气象条件的限制，电子监控等技术手段也难以确保了解灾区一线的真实情况。国防部和自卫队还决定利用乡镇复员军人和其他具有救灾手段的地方公共组织负责人员充当“灾情联络员”，为国防部和自卫队提供第一手、更专业、更真实的灾情信息。

经过多年的救灾实践，以及不断召开定期的中央防灾会议、特别会议，如2009年4月27日专门召开的都道府县防灾危机管理主管部局长同自卫队、日本防卫省和自卫队高层的意见交换会等，乃至各类有科学界尤其是地震研究界参加的研讨会议，日本防卫省逐渐确定了应对大规模地震的各种救灾和应对计划。对于某些可能造成极为严重后果的超级地震，如“东海大地震”即“首都直下型地震”，防卫省和自卫队还专门制定了针对性极强的救灾计划。

与此同时，自卫队逐渐明确了自己能够调动的最大救灾力量，并根据地震等灾害的等级确定了部队派遣规模。在5级以上的一般抗震救灾中，地面自卫队157个基地分为“北方陆队”“东北陆队”“东方陆队”“西方陆队”“中央陆队”五支队伍。每支队伍都有由人员车辆、NBC防护防疫单位、排爆单位组成的完整救灾队伍，随时准备向附近灾区派出救援部队。在当地指挥部的设立下，海上自卫队专门指定了导航基地的领航船、侦察机和救援飞机随时前往袖手旁观。空除了建立专门的导航空救援中队和应急空运输部队外，各导航空基地的救援飞机和运输机也随时待命。

针对自卫队抗灾假定中的“首都直下型大地震”这类极端严重震灾，防卫省和自卫队分别计算出海陆空自卫队的最大动员能力。陆上自卫队将会在保证各要点留有最低规模的卫戍警戒部队的情况下，集中所有能集结的部队，共约11万人，组成五个方面队全部投入救灾。部分特殊部队，如排爆及NBC救援部队，需要在接到命令之后1小时内完成出发准备。

海上自卫队可以集结大约60艘各种类型的船只和50架飞机，同时将所有船只和飞机集中在灾区附近。空中空自卫队将向灾区派遣飞机空，提供情报和通信支持，并投入约30架运输机、25架救援飞机和15架侦察机。换句话说，当国防部和自卫队全部动员起来的时候，最多可以派出11万地面部队集中在受灾地区，海上自卫队和空中空自卫队可以派出大约60艘舰艇和120架侦察机、救援飞机和运输机进行救灾。

而在这次地震中，截止到4月16日23点50分，日本自卫队动员了约15000名士兵、69架飞机和11艘舰艇。整体动员效率，尤其是防卫省自身的动员速度远超过2011年日本东北大地震。