首都圈 中国古代首都圈行政区划变迁

我们今天说的首都圈，在古代有很多相关的名字，包括王记、地记、记内、记典、经记等等。古人非常重视都城和都市区:“王绩是四方之本。北京城，与王绩之本也”；“首都之都是天下之本，济甸之都也是以首都为辅”；“积电，天下根本之地”；“两个首都都是世界的基础”。由于首都和首都圈的特殊性和重要性，各个朝代不仅重视军事和经济事务，而且在设置行政区划和管理制度方面也采取了一些特殊的措施。清代有一个直隶省的过程。

古都圈行政区划设置的特点

一般来说，古都圈的行政区划设置有四个特点。

第一，在行政区划层面实行特殊制度。它包括两个方面，即都市区行政区划的通称不同于其他地方，官制也不同。古人认为:“王绩之地千里之外，皇帝自治。”许多朝代在行政区域通用名的层面上给首都圈起了特殊的名字。

秦朝在全国实行郡县制，汉朝采用郡县制。靠近秦都咸阳的地区称为内史，西汉则改为荆赵胤、左凤仪、游扶风，官制不同。唐朝时，全国实行郡县制。唐玄宗继位后，将雍正府改为京兆府，将洛州改为豫州。据《唐六书》记载，京兆、豫、太三地，分别为、殷、绍殷。等级与外提督、长史、司马相同，其他州有刺史

值得注意的是，有些朝代实行的是双首都制或多首都制，虽然首都以外的首都也有专门的名称，但官员可能是下等的。比如东汉时，河南郡为都城，三府为陵庙，故“其数不变，而秩降”。

二是都市区行政区的通称与其他地区相同，但实行特殊的官制。

在一些朝代，全国的高级行政区或县级行政区被统一为一个共同的名称。大都市区的行政区划表面上没有什么特别之处，但其官制却有些特殊。

东汉时，河南郡为都，长官为河南尹，其他郡的郡守为太守。京都西、北、东的弘农、河东、河内三县也是殷的故乡。这是向京都和京都附近的县致敬的行为。东汉末年，国家、郡、县三级制逐渐形成。此后，泗州是曹魏和西晋的都城圈，与其他州一样，泗州实行州制。然而，西晋时，泗州的长官是李思的一名上尉，其他各州都是刺史。

隋朝雍正帝黄凯三年设州，设州牧、别甲等职官，历史上共辅佐524人。同时，同时期的其他州有刺史、长史等。，其中商州助理323人。显然，永州主要官员的官衔与其他州不同，等级较高，官员数量众多。大冶三年，州改郡，永州改京兆县。有京兆尹、京兆程等官员，辅史人数降至244人。其他县有太守、程、魏等官员，各县辅史总数减少到146人。

宋代以来，与政府相称的行政区数量逐渐增多，北京政府与其他政府的区别只能通过官制来区分。北宋以开封府为都，有一个三品的神父。伊尹，来自三个产品；少阴二人，从四品。但这些都是荣誉职位，不常担任。事实上，开封府的行政长官是知道开封府为全志办事的。普通政府只买知府、通判等官员。

明朝都城顺天府有府尹、府城、直中、潼关、推官，而普通房屋有府尹、同治、潼关清代北京仍为都城，顺天府和普通府邸的官缺设置与明朝基本一致，只是推官被裁。清朝特别重视首都的管理。从乾隆年间开始，秦就派大臣掌管府尹事务，被称为“并发府尹”，即顺天府实际上有两个长官。

三是所辖县数多于其他县，行政区排名较高。

历代首都圈所在的高级行政区或统一县行政区管辖的县数往往多于其他行政区。这样安排的原因，可能是首都圈有一个比较大的腹地，便于军事部署，同时也意味着“注意展望”。如《汉书·地理志》载有三府辖57县，《隋书地理志》载有京兆县辖22县，《旧唐书·地理志》载有京兆府辖20县，《宋史·地理志》载有开封府辖16县，其所辖县数超过同期所有县数。只有南宋的临安府成了它背后的一条线，在不扩大管辖范围的情况下，还是九郡，规模不大。到了明朝，这条路被改成了府邸，导致北方地区出现了一些郡县。因此，顺天府所辖的州县数量没有优势。清朝雍正年间，北方有两三个都道府县或直隶州，各府所辖县数减少。据《清乾隆书》记载，顺天府共有26个县，其他政府管辖的县大多在20个以下。

宋代都城圈

朝廷通过划分行政区，可以决定行政区长官的级别、行政机构的规模、行政经费的数额以及地方官员晋升的依据。唐宋时期，中国行政区划以经济因素为依据，主要以户口数量为依据。然而，都市圈各级政区的划分标准是政治地位。比如唐代，郡县按户籍标准划分为上、中、下三个等级，同时实行“迟、吉、王、晋”制度。首都及其陪都所在的县为池县，又称泾县，其他由首都及其陪都管辖的县为蓟县，因此不再考虑户籍人数。

元、明、清时期，采取了更为务实的平均划分标准。元朝时，首都圈的抚州县和其他地区一样，是按照户口数量划分的。比如元朝第三年，规定上郡6000户以上，中郡2000户以上，以下为下郡。北京只有两个县是池县。此后以3万户、1万户为标准区分江淮南部的上、中、下三县。明清时期，各种地方官的重要性是由事务的复杂程度决定的，除梁静县外，首都顺天府管辖的所有县都采用了这一原则。

四是行政区划相对稳定。当社会发生变化时，政府通过管理体制的调整加强对京畿道的控制。

唐安史之乱后，于德元年，设节度使于京畿道，领京兆福及同齐、晋、商等国。这一变化将京畿道的地域从京兆的一府扩大到一府四州，并扩大了京畿道的腹地，管理体制也从政府主导体制演变为道教主导体制。再比如北宋。景德三年，开封府界的划分设立，地位相当于外路。它治理开封府的郡县事务，成为一个特殊的路域。之后，要么是开封府边界体系，要么是京基路。在这种情况下，开封知府的主要职能被调整为管理首都。1053年，黄游第五年设立京畿路，包括京府开封府。与此同时，的和靖西的陈、徐、郑、Slip作为都城圈的辅助郡，扩大了都城圈的范围，共管辖42个郡。唐宋时期的这两次变革，一方面扩大了首都圈的范围，同时也减少了北京政府前行政长官的管辖或职能。同样，明代的总督和巡抚制度打破了顺天府和直隶固有的行政区划，在京畿道地区形成了多个总督辖区。

清代直隶地区的省制进程

元朝的首都圈是大渡路，辖10州22县。河北、山东、山西、莫南等广大地区直接隶属于中书省，称为贝利。同时，设立中书省管理各地。这样一来，就出现了一大片既不属于省也不属于首都圈，而是由中央直接管理的区域。

明洪武十三年，赴中书省，领六郡至直隶。中国当时有一个直隶地区和十二个地方高级行政区。永乐元年，北平吏部领州至直隶北京。因此，明代都城圈有广义的直隶和狭义的顺天府两种广义和狭义之分。

全国十三个高级政区设有指挥使司、成宣不正使司、刑监司，分别主管兵、钱谷、刑名。这就解决了元代省制下地方权力过度集中的矛盾，随之而来的是三大区划割裂、互不隶属的矛盾。宣德之后，不是边防军危在旦夕，就是地方陷入困境，朝廷派遣巡抚和一两个官衔的巡抚到相关地区，整合地方军务，巡察官员，治理百姓，逐渐成为省政府官员。直隶地区由六个部直接管辖，但也存在许多管理不便的问题。顺天、保定、宣大等地的督抚掌管直隶地区的顺天府各县。掌管顺天府郡的总督的结果是，府尹失去了对他所属郡的评估权。

崇祯二年十月，府尹刘写了一本书《请顾京兆之位》，指出“国朝的定制与前代颇为相似，但工作都是抚压而成，责任也并非不轻，但时至今日，只是各衙门的钱粮转运之地”，认为州县“常叫罢放。”崇祯皇帝请求“重赵静事权，徐臣等衙门得究吏、抚事，按其平时访贤是否，徐臣遣风催官，查仓、囚事，以备学官评，以防劾”。作为提督，刘希望对下级官员拥有与巡抚、巡抚同样的管辖和审查权，使提督与知府、知县成为真正的上下级关系，进而畅通政府秩序。次年三月，刘再次请求崇祯恢复鉴定权。从崇祯年间的政治军事形势来看，刘不应该答应的请求。

光绪《集府通志》顺天府全图

清朝在明朝的基础上，通过官员级别的调整，逐渐将直隶地区改为直隶省。清朝康熙年间，直隶地区的官制与其他省份的主要区别是:总督与巡抚、两司。

清朝入关后，首都顺天府、直隶地区有傅玄、顺天、宝鼎三个总督，形成三个总督辖区。顺治十一年，调整为直隶总督管理直隶八府，傅玄镇仍由宣大总督管理。顺治十五年，任命宣为巡抚，设顺天、保定二总督。次年，傅玄镇划归保定总督管辖。顺治十八年，任命直隶总督，顺天总督。直隶总督和保定总督掌管直隶。康熙首先统治直隶总督，直隶总督管理直隶全境和顺天府以外的郡县。雍正二年十月，直隶总督李因“勤于慎行，训练士卒，整理行当，为兵”，被任命为直隶总督，令提督、总兵听其节制。雍正下令这作为特例。此后再无直隶总督。乾隆二十八年，以四川巡抚为例，直隶总督主管巡抚事务，一直保持到清末，是清代八大总督之一。

自明朝以来，各省都设立了吏部和巡检司，负责全省的钱谷和刑名。康熙八年六月，因直隶无政治部、监察部，原焦桐路改为守道，由钱管；易道改为巡道，主要罪犯姓名驻扎在宝鼎府。在这种缺官的结构下，直隶守路巡路，起到了外省两个师的作用。事实上，直隶地区成了一个省。当时，人们已经有了这种认识。康熙五十一年出版的《西宁县志》中说:“县治出紫荆关，自宝二岭至保定省会，共五百八十九里”。此时，驻守保定省会的巡抚和直隶守道巡逻。雍正二年十二月，皇帝下旨:

直隶镇守路的职责导致省钱谷，巡路的职责导致省级刑名，即如果每个省有两个师。时至今日，如果几乎和道士们融为一体，不加区别，似乎还没有达成一致。盖以姬府重要，不设府第，据以观察名色。我觉得吉福和其他省份有什么区别。今天要改统，把护路员改为布政司，把巡路员改为监察部。

在雍正眼里，纪府的官制结构一直和各省一样，没有区别。所以主旨是改为设二司，官缺设置与各省相同。畿辅地区完成了从六个“直隶省”到行省的过程。

直隶地区实行省制后，直隶的名称容易被误解。乾隆十三年九月，礼部尚书王安国在奏折中说:

明朝时，北京南北没有布比等官员，原因是道孚直入内地，故称“直隶”，既未转直隶府，也转直隶布衣府。本朝初年，沿明制，割南直隶，增安徽、江苏署。爵后，直隶还设置了一个布行官，由总督执笔，但不直接到内地，同时保留了“直省”的名称。这种观点对普通的文字没有阻碍，但礼书时期是不朽的，所以似乎它的名字应该得到验证。

建议皇帝给直隶起个新名字，以达到名副其实的效果。这件事虽然没有实施，但奏折中所说的反映了当时政府官员对直隶的认识。

光绪《集赋通志》集赋全图

直隶总督行政的缩小空与直隶的灭亡

如前所述，明朝后期，随着顺天府、直隶地区实行总督—巡抚制，顺天府尹空的行政管理仅限于京城。清代顺天府尹与直隶总督之间的行政空关系时有调整。

对于府县等地方官员来说，钱谷的刑名是他们的主要职权。对于总督、巡抚等地方官员来说，他们的主要职权除了钱谷的刑名外，就是考核任命地方官员的权利。顺、康、雍三代，顺天府提督只有权考察顺天府的行政、判断和经验以及大兴、宛平的官员。直隶总督虽然有权考核这些官员，但只是正式的会议稿。顺天府对其他州县官员的考核以及直隶不同属官员之间的晋升，大多是直隶总督会同提督共同撰写，也就是说这种权力主要掌握在总督手中。实际上，直隶总督负责顺天各州县官员的升迁，使得顺天提督官阶高，权力轻。乾隆皇帝对这一现象有所了解:“顺天府一直属于各部、各州、各县，大有继位之势。虽然俞尹福被点名为老板，但他受到了歧视。”

嘉庆十八年九月，部分起义军攻入紫禁城，令朝廷大为震惊。嘉庆采取的措施改变了顺天知府与直隶总督之间的行政空格局。在得知这些起义军大多居住在顺天府的固安县和黄村后，朝廷首先照例对顺天府和直隶省的相关官员进行了处罚，顺天的许多地方长官被降职。直隶原总督文，因“顺天府属地方，皆属其辖，交通部严议之”。

御史陈永光从制度层面对这一事件进行了反思，认为地方官员未能对州县官员进行考察，使平庸之辈成为首善之区的官员。这些官员能力有限，无法防微杜渐:“大兴、宛平两县是第一好地区，一向循其资质，给无才之人，安能有奸有盗之责。”这种反思其实是清朝官场的习惯性思维:当地方发生混乱时，原因是州县官员无能；或者是地处偏远，远离州县行政公署，州县官员有能力，控制力差。顺天府是第一好区，在军事部署和政区设置上都很完善，只有州县官员考察提拔的环节才能完善。同年11月，嘉庆批准新制定的《顺天府州官考察提拔实例》:

察顺天府所属二十四郡，均由直隶总督任命，封为提督。之后大兴、宛平两县空缺，请回提督详选，出考语，奏升调。其中有22个县、县选择了题调，这就使得提督选秀和总督会取题。如果属于顺天府的官员不能保证爵位，他们会咨询总督在铜山省挑选他们，并让总督的首席手稿和提督持有爵位。顺天府有自己的缺点，也是提督处理的。

这次改革后，顺天府全境24个县的官印和助理杂官的考核调整，都是由提督的首席稿和巡抚会议稿作出的，也就是说，顺天提督对下属的人事权从大兴、宛平两县扩展到了整个顺天府地区。顺天府尹就这样成为了完全意义上的顺天府行政长官。顺天已经成为一个相对封闭、独立的区域。只有当这个地区选不到合适的官员时，顺天府尹才会咨询总督，从其他地区挑选官员进行调整。此后，顺天提督对下属官员的评议权，扩大到相关道士和四通志。

上述改革后，直隶总督名义上仍是直隶省行政长官，实际管辖范围有所缩小。同治十二年六月，李鸿章在给沈葆桢的信中说:“其实二十四郡有两个京兆，热河管承德府。为什么这个省只有一个省长？”揭示了直隶省的政治地理格局是由三个地区的四个官员管理:史静的顺天府由顺天府和顺天府控制，口外的承德府由热河都政府管理，其余地区由直隶总督管辖。

民国北京政府时期的京兆地方与直隶

进入民国后，北京政府于1913年1月发布《关于规范顺天府地方行政公署机构的命令》，保留顺天府，并以顺天府尹为长官。顺天府与直隶的关系与清代相同。次年5月，远离北京的宁河县、文安县、新镇县、大城县划给直隶省，同时将直隶行政长官以前控制的司法、财权全部划给顺天县的区长。10月，北京政府公布京兆尹官制，顺天府改为京兆区，辖20县，京兆区成为首都圈完全独立的行政单位。

直隶行政长官在北京政府中被称为直隶总督、民政长官、巡抚大使和总督。1914年，包括承德在内的十七个县去了热河和察哈尔两个特殊地区，管辖范围缩小。1928年6月，南京国民政府将直隶省改名为河北省，废除京兆地方，将其县并入河北省。

文/复旦大学历史地理中心傅林祥教授来源:上海书评