江苏巡抚 清代江苏为什么会有两个省会

自元代以来，行省制度已有700余年的历史，成为中国历史上最为稳定的高层政区。在现代中国人的认知里，一省仅有一个省会，即省级行政机关驻地。然而，当我们翻阅清代行政区划的史料时，却发现不少资料直言清代江苏有两个省会：一为江宁，一为苏州。如《钦定大清一统志》称苏州府“与江宁并为省会”，郭沫若版《中国史稿地图集》和新出版的《江苏建置志》也将江宁与苏州并尊。

清代，江宁、苏州在《江苏建设志》地图中被标注为省会。

清代江苏是否实行了“双省城”体制？这一设置是否为清廷治理江南的特意安排？其实我们只要细致考察分析清代江南省职官设置变化等史实，就能理清个中头绪。

从钦差大臣到地方官员

明代，承宣布政使司为地方最高行政机关，其驻地通常被视为省城。终明一世，十三省的省城都是明确固定的。除了布政使这种地方官，明代还出现了“总督”和“巡抚”两类官职，作为中央派驻到地方的高级官员，协调中央与地方、地方与地方之间的政务。其中，总督分为专务和军务两种。专务的总督各以所辖专务为职，提督军务、民政为辅，包括漕运总督、河道总督等；军务总督则主管兵事或安抚军民，并兼理民政。下文论述的“总督”主要指后者。巡抚品级一般低于总督，职权虽与总督有较多交叉，但以民政为主，如督理税粮，总理河道，抚治流民，整饬边关，也会有军事任务。明代的督抚职权一般都凌驾于布政使等省级官僚之上，两者辖区上也不完全参照布政使司的边界来设置。起初，督抚只是临时钦差大臣，事毕则被撤废。明中期开始，督抚的设置逐步固化，到任、离任的交接制度日趋完善，职责也囊括了地方上几乎所有政务。除了辖区上不如布政使司稳定，以及富有特色的巡察式施政方式外，督抚已与一般的地方官无异，只是仍带有“钦差大臣”的头衔罢了。

网友“天上熊猫”写的《明朝巡抚司》中，红色巡抚的边界与橙色布政司的边界并不完全重合。

满清入关以后，全盘继承了明朝包括总督、巡抚、布政使在内的官僚体制。起初，督抚仍被视为“京官”，职务撤废、驻地变更仍很频繁，因而只有地方官布政使的驻地才被认为是省城。不过，清廷已经意识到督抚体制地方化的大趋势，不再一味拘泥于原本的钦差属性，并在乾隆十三年正式承认督抚为最高地方行政长官，而布政使则降为督抚的从官。

与此同时，清廷开始对诸侯的数量和管辖范围进行调整，从顺治二年的四诸侯二十二诸侯，调整为清朝中期的定制八诸侯十五诸侯。至此，一省一督对应一个政治特使，省长控制一省或数省的格局基本形成。其中直隶总督、甘肃巡抚、四川巡抚是由相应的督抚兼任，而不是单独设置，所以18个省有15个督抚。八省督抚中，除直隶总督和四川总督只管一省外，其他都管两三省，但山西、山东、河南三省总督对他们没有控制权。

清代嘉庆八年、十五年巡抚管辖图

管辖多省的总督往往选择与其中一省的巡抚同城而治，即所谓“督抚同城”，如湖广总督与湖北巡抚同驻武昌府，闽浙总督与福建巡抚同驻福州府，仅有陕甘总督和两江总督例外。一般认为，清中期督抚取代布政使成为最高地方行政长官之后，巡抚所在地就是省城，如山东巡抚驻地济南府、江西巡抚驻地南昌府等；如一省范围内不单设巡抚的，则以总督驻地为省城，如四川总督驻地成都府、直隶总督驻地保定府；另陕甘总督本身兼职甘肃巡抚，驻地兰州府为甘肃省城。

江苏与安徽的渊源

清朝本部十八省中的十七个省都可以根据督抚驻地推导出其唯一省城所在，但在江苏省总督和巡抚并存的情况下，两江总督所驻的江宁府却并非江苏巡抚所在，这无疑造就了清代督抚关系问题上的一个特例。为了进一步探寻这一特例，我们还须从江苏省的前身——江南省的分治说起。江南省原为明朝龙兴之地南直隶，主要包括今天的上海、江苏和安徽三省市，是一个地域广阔、政治显要、经济突出的地区，入清后仍保有对抗清廷中央的实力，因此分而治之乃是清廷羁束该地的重要手段。江南省的分立并不是一蹴而就的，也没有特别明确的标志性事件或时间点，而是当地各类官职上百年渐进式调整之后的结果。下表显示了清代江南省主要职官配置的变化：

顺治二年，清王朝定江南后，由江宁、凤阳、安陆三地的左右使臣各二人、总督一人、三人掌管江南地方政事。其中，江宁巡抚又称“宿松巡抚”、“江南巡抚”，是江苏巡抚的前身，后因其常住苏州府而有“苏州巡抚”之称；凤阳巡抚随即被废，因掌管海防，临海的扬州府属台州；安陆巡抚也在中间被废除，后称“安徽巡抚”，驻扎在安庆府。江南省之上还有一个巡抚，常被称为“江南江西巡抚”，后被称为“两江总督”，因为大部分时间管辖范围包括江南、江西两省。清初，使者仍被视为一省之长。因为江南的左右密使和两江诸侯都驻扎在江宁府，江宁府就成了江南省的省会。

近四年江南顺治主要官员分布图

一般认为，各省的左、右两位布政使是一正一副的关系，同治省城，共同管理全省政务。但在顺治十八年，江南省的布政使驻地也发生了变化：时任江宁巡抚的朱国治要求江南右布政使分驻苏州，使自己和右布政使的辖区重合，以便指挥布政使督催粮款；左布政使仍寄治在江宁府，节制江南省剩下的府州，其辖区内仍有凤阳巡抚、安徽巡抚两位上级。此时，两员布政使管辖的区域面积差异非常悬殊。

康熙二年江南省主要官员分布图

到了康熙四年，凤阳巡抚因职能与漕运总督重叠较多，终遭裁撤。根据时任江南江西总督的建议，同年十一月戊申，原属凤阳巡抚的庐州、凤阳两府，滁州、和州二州分隶安徽巡抚管理；淮安、扬州二府及徐州分隶江宁巡抚管理。之所以选择东西分割凤阳巡抚辖区，主要是考虑将淮安、扬州二府、徐州直隶州的黄河水利及漕运事务统归一位巡抚管理，与此无关的府州则划给安徽巡抚。由此至清朝末年，江宁、安徽巡抚驻地和辖区未再变化，奠定了今天江苏和安徽两省的基本格局。考虑到行政便利等因素，巡抚手下重要属官——布政使的辖区也要随之进行调整，于是在康熙五年，江南右布政使增领扬州、淮安二府及徐州。至此，江宁巡抚与右布政使、安徽巡抚与左布政使的辖区已完全重合。翌年，清廷贯彻各省只保留一名布政使的方针，对于江南省这种左、右布政使已经分驻两地的既定事实，则只是依照驻地地名修改了布政使称谓，分别改称“江南江苏布政使司布政使” 及“江南安徽布政使司布政使”，简称“江苏布政使”和“安徽布政使”。其中“江苏”二字分别取自江宁府和苏州府，“安徽”二字则来源于安庆府和徽州府的首字。可见，清廷在巡抚、布政使等职官改革的过程中，通过辖区和名称调整的方式，不断推动着江南省的分治，并以实际行动认可了巡抚地位高于布政使的事实。

但清廷在考虑两江总督的需要后，认为“总督驻江宁，但无诸侯，不尊控钹之制”，决定安徽政府特使继续派往江宁府。所谓“发帖治理”，就是地方官员驻扎在自己管辖范围之外，也就是说，安徽专使驻扎的江宁府，不属于安徽。在中国当代的行政管理体制中，仍有偶尔的委托。比如黄河水利委员会所在的郑州主城区，就是淮河流域。安徽布衣使者被派往江宁府已近百年，同时掌管安徽的两江总督也长期驻扎在此。因此，从历史渊源来看，很多网友戏称南京是“安徽省会”或“两省省会”也就不足为奇了。

江南康熙七年主要官员分布图

安徽布政使寄治江宁毕竟会带来施政上的诸多不便，以致后来出现了在总督外巡期间，江宁府发生典铺被焚案，安徽布政使想管却管不了的窘境。到了乾隆二十五年，清廷命安徽布政使“回驻”安庆府，并基于江苏巡抚境内“钱谷殷繁、事宜众多”的实际情况，在江宁府增设布政使一员，以辅佐总督。次年二月正式定制，驻江宁者为“江南江淮扬徐海通等处承宣布政使司布政使”，简称“江宁布政使”，分管江宁及淮、扬、徐、通、海等处；驻苏州者为“江南苏松常镇太等处承宣布政使司布政使”，简称“江苏布政使”或“苏州布政使”，分管苏、松、常、镇、太等处。经过本次调整，安徽巡抚、安徽布政使驻地统一为安庆，安徽作为省级行政区得以进一步成型。但江苏的情况变得更为复杂，出现了两江总督、江宁布政使驻江宁府，江苏巡抚、江苏布政使驻苏州府的对峙格局。

近26年来江南乾隆主要官员分布图

康雍两朝的各类记载中，无论是中央文书，还是民间记述，基本仍视江苏、安徽为统一的江南省，可见人们并未将少数职官辖区或称谓的调整等同于“分省”。江宁府因两江总督驻跸之故，仍为江南省的唯一省城。由于江南省特殊的官僚配置，及一直共闱的江南乡试的长期存在，两个新省名取代老省名用了很长时间。直至清末，新老三个省名仍时有混用，甚至到清朝行将灭亡的宣统三年，官方文献中仍有“江南省”这样的表述。不过总体而言，我们可以认为乾隆以后，特别是到19世纪，世人已逐渐接受了江苏、安徽分省的既定事实。

清嘉庆八年江苏泰兴的一块石碑上至今还有“江南扬州府泰州”的字样。

按照总督、巡抚驻地皆可为省城的认同规律，安庆的安徽省城地位似没有异议，江苏省则因督抚分驻之故，理应有江宁和苏州两个省会。其实当时社会上已有了“双省会论”，而支持该论调的人当中就包括乾隆皇帝。乾隆曾多次将“江南之江宁、苏州”并称为“省会”，与其他省城并尊。还有些“有识之士”，在称苏州为“江苏省城”或“苏州省城”的同时，另尊江宁为“江南省城”或“江宁省城”，以示两者区别。

前世，一个“大内讧省”

从表面上看，乾隆年间江苏所形成的一总督、一巡抚、二布政使的特殊格局中，江苏布政使和江宁布政使均隶于江苏巡抚。江宁布政使所辖的江宁及江北各府州也在名义上也是江苏巡抚辖区。

在江苏高邮，一块三年前的光绪石碑仍然将“江苏巡抚”视为重要的地方官员。

不过，当初增设江宁布政使的一个重要目的，就是防止两江总督公出时，江宁省会落入无大员主持大局的尴尬境地，所以这位布政使实际发挥着总督副手的作用，并不接受江苏巡抚的直接领导。再者，总督虽名义上节制多省，实际则有偏袒所驻省份的畛域之见，往往过度插手驻地政务，而轻视兼管省份；兼领省份之巡抚，如安徽巡抚、江西巡抚等，又常常自行其是，不听总督节制。这不免诱导总督与所驻省份的巡抚“抢地盘”，因而“督抚同城”的省会，如武昌府等尤是纷争不断。两江总督和江苏巡抚分驻江宁、苏州，虽不存在“同城之争”，但却在相互间的权力斗争中实现了“划江而治”。具体而言，江宁布政使所辖的江、淮、扬、徐四府，通、海二州及海门厅成了两江总督的直辖地；江苏巡抚的“实控区”龟缩至他的属官——江苏布政使所辖的江南四府一州。

25年江南嘉庆主要官员实控区示意图

江苏这种“划江而治”的格局贯穿了整个清中后期。这一格局无形中强化了江宁和苏州各自的省会地位，但也不可避免地削弱了江苏各地的“省籍认同”。举例来讲，较之“遥不可及”的苏州巡抚，江北各府州显然更亲近江宁省城，地方志和碑文也倾向于自称“江南”属地，而不乐以“江苏”冠之；同样，江南人民也对江北府州无感。不仅如此，漕运总督、南河总督、盐运使、学政和提督等官员也分驻江苏境内的不同府县，进一步削弱了省内认同。省籍认同的淡薄，也为光绪年间“苏淮分省”埋下了伏笔。由于新设的江淮省触动各方利益太多，特别是漕运总督摇身变为江淮巡抚后，剥夺两江总督直辖地，直接架空其权力，抗议之声自不绝于耳，故该省仅存三月即遭到废止，江苏南北重归统一。

1905年江淮省情图

时至今日，江苏省内居民相互认同度仍较低，更被广大网民戏称为“大内斗省”，这与清代江苏督抚分驻、官员林立的历史传统可谓不无关系。

参考文献:

姜涛：《清代江南省分治问题——立足于〈清实录〉的考察》，《清史研究》，2009年02期。

段伟：《泛指与特指：明清时期的江南与江南省》，《历史地理》第二十三辑。