陈光中 陈光中：《监察法》是党规转向国法的重要变化

《监察法》是从党规到国法的重大转变

——访著名法学家、中国政法大学原校长陈光忠

从草案到最终尘埃落定，《监察法》在制定和修订过程中吸收了各方意见，使得《监察法》在人权保障方面更加完善和具体

中国新闻周刊记者/徐天2018年3月20日上午，十三届全国人大一次会议第八次全体会议表决通过《中华人民共和国监察法》。

监督体制改革自提出以来，已经探索了一年零四个月。截至今年2月底，全国31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团的各级监察委员会已经成立。

2016年11月7日，中共中央办公厅印发《北京、山西、浙江三省国家监察体制改革试点方案》，拉开监察体制改革序幕。

2017年6月，监督法草案首次由全国人大常委会审议。11月7日，征求社会意见稿公布。12月22日，监察法草案提请全国人大常委会二次审议。根据各方意见，草案二作了多处修改，包括进一步规范留置场所的设施和管理，完善通知家属的规定，明确应当接受人大监督，与检察机关相互监督制约等。

本次表决通过的《监察法》在第二次审议稿的基础上进一步完善。

“制定《监察法》是新时代推进全面依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。对于构建集中统一、权威高效的中国特色监管体系具有决定性意义。”著名法学家、中国政法大学原校长陈光忠接受《中国新闻周刊》专访，解读《监察法》。

将监督制度写入宪法具有重要意义

中国新闻周刊:在公开征求监督法初稿意见时，你建议修改宪法，体现监督制度。今年3月11日通过的《中华人民共和国宪法》确实包含了监督制度。你认为这种变化的意义是什么？

陈光忠:在我看来，这意味着监管法的制定是以宪法为基础的。

宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现。坚持法治的前提是坚持宪法，宪法首先要求任何有关建立国家机构的基本法的制定或修改都不得与宪法相冲突。

3月11日，十三届全国人大一次会议正式通过《中华人民共和国宪法》，随后将监察制度纳入宪法，以最高法律权威的形式确立了监察权制度的合法性。

本次修宪对中国现行宪法进行了21项修改，其中11项与设立监察委员会有关。《宪法》修正案在关于国家机构的一章中增加了“监察委员会”一节，规定了国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期、领导体制和工作机制。此外，《监察法》第一条明确规定:“本法根据宪法制定。”

可以说，宪法层面国家监督体系的建立和《监督法》中“依宪”的写入，是监督体系有序构建和合法运行的最重要基础，具有深远而重大的完善意义。

中国新闻周刊:过去学术界对监察机关的性质和地位存在争议。有学者认为监察委员会是国家监察机关，也有学者认为监察委员会是政治机关。这次通过的《监察法》对此做了规定。你对此的理解是什么？

陈光忠:《宪法》第一百二十三条规定，中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。根据《监察法》第3条，各级监察委员会是行使国家监察职能的专门机构。宪法和监察法都明确规定了监察机关的性质和地位，我完全赞同和支持。

监督权应区别于行政权和司法权，是一种独立的监督权。监察机关一般属于政治机关，不能从字面上反映监察机关与其他国家机构的质的区别。

此外，监察机关具有独立地位，即在中国是独立的监察机关，独立行使监察权。

《监察法》第四条规定，监察机关依法独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察机关在办理职务违法和职务犯罪案件时，应当与司法机关、检察机关、执法部门相互配合、相互制约。第八条第一款规定，国家监督委员会由全国人民代表大会选举产生，负责国家监督。第四款规定，国家监察委员会对全国人民代表大会及其常务委员会负责，接受全国人民代表大会及其常务委员会的监督。而上述内容在宪法中有明确的体现。

这说明监督权作为一项独立的权力，是由国家监察机关行使的，与人民法院的审判权、人民检察院的检察权并列。《宪法》在授权监察机关的监察权力方面具有排他性和独立性。

《监督法》在保护人权方面取得了进展

中国新闻周刊:此前，您建议将“尊重和保护人权”写入《监察法》。现行《监察法》在保护人权方面是否有进展？

陈光忠:我认为已经取得了进展。《宪法》第33条规定:“国家尊重和保护人权”，这是一项非常重要的宪法原则。中国任何国家机关在行使职权时，都应当遵循宪法规定的尊重和保护人权的原则，监察委员会也不例外。

从草案到最终尘埃落定，《监察法》在制定修订过程中吸纳了各方意见，使得《监察法》在人权保障方面更加完善、更加具体化。

例如，第四十一条第二款规定，侦查人员在进行讯问、搜查、扣押、拘留等重要证据收集工作时，应当将整个过程记录在案，并留存备查。与刑事诉讼法的规定相比，录音录像的覆盖面更广。

第四十四条第三款规定，被拘留的人因涉嫌犯罪被移送司法机关后，被判处管制、拘役或者有期徒刑的，刑期减为有期徒刑。拘留一天相当于管制两天，拘役一天，有期徒刑一天。扣除罚款的规定符合法治的要求。

第六十七条规定，监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，由国家依法予以赔偿。它保障了被害人获得国家赔偿的权利，对促进社会稳定发展起到了积极作用。

此外，关于搜查、扣押、技术调查等措施的程序规范，以及排除非法证据的规定，都更好地体现了法治精神，也有利于保护被调查人的合法权利。

中国新闻周刊:《监察法》明确规定了留置调查方式，取代了“两个规定”。在你看来，与“两个条例”相比，留人的先进性在哪里？

陈光忠:根据监管法，保留时间不得超过三个月；特殊情况下，可以延期一次，延期时间不得超过三个月。省级以下监察机关采取留置措施的，留置时间的延长应当报上一级监察机关批准。此外，还有关于留置地点和留置期间担保的规定。这些都是留置权优于“两规”的地方。

此外，过去“两规”都是按党规执行的。严格来说，法治存在缺陷。现在，根据国家的法律，限制人身自由是我国现代化和治理法制化的一个重要变化。

中国新闻周刊:《监察法》第二十二条规定:“留置场所的设立和管理按照国家有关规定执行。”在你看来，拘留所应该设在哪里？

陈光忠:在实践中，不同的地方有不同的做法，有的在纪委专门的拘留所，有的在看守所。我建议，为了保证监督调查依法有序进行，在看守所统一进行。

中国新闻周刊:此前，一些舆论关注的是，在监察机关调查期间，尤其是被调查人被拘留后，律师能否介入。你觉得这个怎么样？

陈光忠:目前《监察法》没有明确规定是否可以聘请律师。问题的关键不在于监督调查活动是依据《监察法》还是依据《刑事诉讼法》，因为调查活动显然是依据《监察法》进行的。这一问题的关键在于《监察法》规定的“谈话、讯问、询问、冻结、移送、查封、扣押、搜查、检查、鉴定、留置”等12项调查措施，其中大部分具有很强的强制性。我认为在调查过程中允许律师介入，可能会在一定程度上干扰调查，但可以有效保障被调查人的人权，有效提高案件的办理效率。目前，虽然《监察法》没有明文规定，但也没有明文禁止。因此，我建议在监督调查期间允许律师介入。

中国新闻周刊:关于留置权的相关规定，您还有其他建议吗？

陈光忠:《监察法》第三十九条规定:“立案调查的决定应当向被调查人公告，并告知有关组织。如涉嫌严重职务违法或职务犯罪，应通知被调查人家属并公开向社会公布。”这意味着在立案时应无一例外地通知家庭成员。

《监察法》第四十四条规定:“对被调查人采取留置措施后，应当在24小时内通知被拘留人的单位和家属，但可以毁灭、伪造证据，干扰证人证言或者有串供等妨碍调查的情形除外。“本条列举了不通知的例外情况。实际上，不通知家庭成员是一种普遍情况。

此外，结合第39条，在立案时可能出现妨碍调查的例外情况。在这种情况下，第44条特别规定的必要性大大降低。《刑事诉讼法》规定，在采取羁押措施时，应当无一例外地告知家庭成员。所以我建议拘留后无一例外的通知家属。

监督委员会与其他机构之间的合作和限制

中国新闻周刊:《监察法》第四十七条规定:“人民检察院经审查认为需要补充查证的，应当退回监察机关补充侦查，必要时可以自行补充侦查。”您认为，反腐败、反失职、预防职务犯罪部门移交监察部门后，检察院自行补充侦查工作应由哪个部门负责？

陈光忠:我认为检察机关还是应该保留一定的侦查权，设立独立的侦查部门进行补充侦查。

此外，《监察法》第六十六条规定:“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《监察法》没有明确谁来调查监察机关工作人员涉嫌职务犯罪的问题。如果监事会自行调查，则存在自我监督的不足。有学者呼吁监察机关工作人员涉嫌职务犯罪，应当由同级检察机关立案侦查。我觉得这样可以起到很好的制约作用，对推进监管体制改革是一件好事。

中国新闻周刊:《监察法》规定了监察机关与司法机关、检察机关与执法机关的合作与制约。你觉得相关规定怎么样？

陈光忠:从起诉与监督的关系来看，案件移送起诉后，如何采取强制措施代替留置，以及审查后是否起诉，这些问题的规定使得既有配合又有制约。

从法院与监督的关系来看，体现了以审判为中心的精神。《监察法》第三十三条规定，监察机关收集、固定、审查和运用证据，应当符合刑事审判证据的要求和标准。以非法手段收集的证据应当依法排除，不得作为办案依据。该规定实施了以审判为中心的诉讼制度改革，将对预防错案、促进司法公正起到保障作用。

从警察与监察的关系来看，警察主要是协助监察机关进行调查，这种协助也是一种约束。

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