刘积福 庐山设市延宕数十年终获批 一山多“爹”共管局面有望破冰

一座山被多个“爹”共同管着。

庐山三叠泉瀑布一期、二期归庐山风景名胜区管理局，三期归山下庐山区海汇镇管辖；庐山五老峰以南的白鹿洞书院是“中国四大书院”之一。景区地面建筑由庐山风景名胜区管理局管理，但该地块行政区划在幸子县白鹿镇；全面负责庐山风景名胜区330.4平方公里保护、规划和建设的庐山风景名胜区管理局，长期只能管理庐山46.6平方公里的核心景区，即山上的牯岭镇区域。然而，牯岭镇在行政区划上属于庐山下的庐山区...

这就是庐山设市前一山多治、多头管理体制的混乱现状。三十多年来，庐山管理体制不顺，导致庐山旅游发展各自为政，庐山旅游资源无法统一规划开发，严重制约着庐山旅游业的发展。

2015年，庐山作为江西旅游业“领头羊”的地位首次下滑，被后起之秀三清山超越。官方数据显示，2015年庐山风景名胜区管理局财政总收入为4.31亿元，三清山风景名胜区财政总收入为4.61亿元，三清山财政收入比庐山多3000万。

自上个世纪80年代中后期起，江西省政府层面和学界也意识到了“一山多治”的管理存在积弊，特别是1987年安徽省撤销徽州地区设立黄山市后，江西关于庐山设市的讨论和动议就没断过。历经近30年多次提上议程后，终于在2016年的春天尘埃落定。

4月8日，我们网站从江西省有关政府部门获悉，国务院批准撤销幸子县，设立县级庐山市，将九江市庐山区牯岭镇划归庐山市管辖。原幸子县和庐山区牯岭镇行政区域为庐山市行政区域。庐山市人民政府位于南康镇紫阳南路45号。庐山市由江西省直接管辖，九江市代管。南康镇紫阳南路45号是幸子县人民政府旧居。

此外，国务院还同意九江市庐山区更名为濂溪区。

据人民网报道，江西省省长卢新社在4月27日召开的江西省旅游产业发展大会上透露，国务院批准在庐山设市，随着“市”制的建立，将给庐山旅游业发展带来新的机遇。九江市负责人表示，将全面加快庐山城市创建。

此次庐山设市，是庐山32年后又一次行政区划的重大调整。

庐山的设立，意味着幸子县60%的山脉和35%的景区，包括白鹿洞书院、摩崖石刻等著名景点，将统一纳入庐山市管辖范围。至此，庐山的管理体制进一步合理化，“一山多治”的局面将打破多年的坚冰。新成立的庐山市管辖着庐山80%以上的山地和旅游资源。

多位受访专家认为，庐山设市是终结多年来庐山“一山多治”局面的关键，庐山设市后有利于进一步做大做强庐山和九江的旅游业。

庐山设市是32年后庐山行政区划的又一次重大调整。文中图片均来自东方IC

省委书记高位推动 庐山设市再启

庐山长期以来一直呼吁建市。上一轮设市是2010年提上日程的，这一轮动议是2015年开始的。

据《江西日报》报道，2015年8月11日—13日，江西省委书记强卫利用三天时间专题调研庐山旅游推进工作。强卫指出，要整体规划庐山旅游业发展，以改革智慧打造“大庐山”，使山上山下、山南山北、景区城区联动发展，庐山、鄱阳湖、长江等大山、大湖、大江交相辉映。

强伟反复强调，近年来，庐山旅游产业取得了长足发展，但与资源禀赋和品牌名气的潜力相比，仍有相当大的发展空，与先进产业也存在较大差距。要深化庐山管理体制机制改革，为庐山发展注入强大活力和生机；要树立全域旅游规划理念，全面规划、系统设计、协调“大庐山”旅游产业发展，推动庐山旅游成为全省排头兵、世界名山中最美名片。

此次专题调研，被外界普遍理解为庐山设市的工作又将重启。

当时，多位熟悉九江市的人士向本报记者证实，“不久前，江西省领导也到幸子县进行了调查考察。”据此分析，他们认为“‘庐山城’有可能再次提速。”

2015年8月，星子县民政局局长黄冠华在接受江西《新法制报》采访时表示，申请庐山市的工作又开始强力推进，具体的方案还没有定下来。

本报记者了解到，在强卫赴九江考察庐山旅游之前，江西省相关部门已经在为庐山市的成立做准备。

星子县多位政府方面人士向本站记者证实，在2015年8月江西省委书记强卫到九江市调研庐山旅游推进工作前，江西省委、省政府就委派江西省社科院专家组到星子县、庐山风景名胜区管理局等地征求庐山设市的意见。

2016年4月15日，一位参与制定庐山设市方案的知情专家向本报记者透露，“庐山设市方案是江西省社会科学院委托的。2015年5月，江西省社会科学院接到庐山设市项目。制定计划的过程持续了半年。我去了九江市相关县区七八次，反复征求相关县区和九江市的意见，最后形成方案报省委省政府批准，然后江西

上述专家说，从上个世纪80年代开始，庐山设市的讨论经过了六任省委书记，一直没有把庐山的管理体制理顺，这次也是为了将庐山的旅游资源整合在一起，将庐山的品牌打出去，所以才将庐山设市再次提上议程。

除了理顺庐山管理体制外，中央主流媒体连续两年曝光庐山门票收费问题是“导火索”。

2013年十一国庆黄金周期间，央视曝光了庐山景区内“票中票”现象。有网友统计除了180元大门门票外，想游玩完其他景点仅门票就要1396元，加上索道和观光车等其他费用更是高达1792元，“票中票”现象的根源在于庐山一山多治的管理体制。

一年后，国庆前一周，2014年9月23日，《人民日报》在第19版《致读者的信》中刊登了福建厦门一位读者的来信，“庐山抗日战争纪念馆不宜卖票参观”。

两位以上接近政府的受访知情专家表示，庐山接连两年在国庆黄金周前后被中央主流媒体曝光，这对江西省的主要领导触动很大，于是下决心一定要尽快理顺庐山的管理体制。

不过，江西省社会科学院经济研究所所长马志辉对本报记者表示，庐山门票乱象的曝光只是其中一个因素，更关键的因素是江西在2015年正处于制定“十三五”规划的过程中，所以江西应该在旅游方面有大动作，打造江西万亿元的旅游产业俱乐部，跻身全国第一方阵。仅去年一年，江西就出台了几个旅游强省的意见和政策。

“以往江西比较重视发展工业，对服务业的发展不像现在这么重视，但是去年整个经济都处于下行压力，旅游产业和文化产业的重视程度越来越高了。”麻智辉说，庐山作为江西旅游业的头牌，在这种大背景下，庐山设市的条件也就具备了，大家都形成了共识。

多位受访专家认为，在庐山设市是结束庐山多年来“一山多治”局面的关键。

折中方案“小庐山市”

事实上，除了江西省委、省政府的高层推动，庐山九江城的筹备工作也是在2015年开始的。

九江政府方面一位知情人士透露，为此九江市层面还专门成立了深化庐山体制改革工作领导小组，九江市市长林彬杨担纲领导小组组长，九江市委副书记占勇任第一副组长，领导小组办公室设在庐山风景名胜区管理局，九江市委常委、庐山风景名胜区管理局党委书记杨健任领导小组办公室主任。

经过强卫半年左右的庐山旅游考察，庐山管理体制机制深化改革终于有了新进展，庐山设市申报和筹备工作也在低调有序推进。

据九江电视台《直播九江》报道，2016年2月初的九江市两会期间，九江市旅发委主任张文丽在接受采访时表示，庐山设市是2016年庐山体制机制改革的一项重大工作。

在接受采访时，张还“搞坏”了九江市政府通报的设立庐山市方案的部分内容。

张文丽称，庐山设市就是星子撤县，与庐山风景名胜区管理局合并设立庐山市，庐山设市工作由庐山风景名胜区管理局与星子县两地负责，书面申请材料已经递交到有关部门，民政部已经上报国务院，很可能在春节后就会批复。庐山设市之后，也将归九江管辖。

这是九江官员第一次回应庐山设市的消息。

多位受访专家对本站记者表示，县级庐山市只是“小庐山市”方案，它管辖范围缩小了很多，而在此前历次讨论过程中，效仿黄山、张家界设立地级“大庐山市”的方案提得比较多，但“大庐山市”涉及区划调整较大，利益难以平衡，获批的可能性也较小。

此外，2016年，在江西省人大和全国人大会议上，全国人大代表提交了关于加快创建庐山市的相关建议。

2016年1月底，江西省人大代表张玲芳在省两会期间提交了《关于要求加快推进庐山设市步伐的建议》。

据张介绍，九江市政府近日向省政府申报了在庐山设市的申请。考虑到庐山设市涉及的相关方较多，她建议加快庐山设市行政区划调整。

在张玲芳看来，理顺庐山管理体制事项由来已久。此次区划调整如果能在省委、省政府的推动下取得实质性进展，不仅可以提高江西在长江中游城市群竞争力，同时也有利于理顺庐山管理体制、做大做强旅游产业。

“庐山的旅游资源非常丰富，分为山地和山地资源。但由于行政体制不健全，庐山的旅游资源无法整合。”1月28日，张在接受本报记者采访时表示，在庐山设市，可以整合山上山下的旅游资源，留住客人，对九江旅游业未来发展非常有利。

一个多月后的全国两会上，3月9日，来自江西省九江市职工学校的全国人大代表陆永兰亦为家乡九江市庐山设市“鼓与呼”，建议国务院加快推进设立县级庐山市的步伐。她向十二届全国人大四次会议提交了《关于加大庐山设市相关政策支持力度的建议》。

由于庐山市的设立涉及庐山管理体制的隶属关系和资源整合以及两个县级行政区划的调整，卢永兰指出，“为了更好地整合资源，维护当地社会稳定，有必要加快设立庐山市的步伐。”

巧合的是，在一个月后，庐山设市终于冲关成功。

4月8日，江西省政府相关负责人在接受本报记者采访时表示，“这两天，我们刚刚收到国务院批复同意在庐山设市的函，目前正由省有关领导和相关处室审批。相关程序完成后，江西省政府将形成一份更详细、更细致的文件。”

庐山旅游资源丰富，可分为山地资源和山地资源。然而，由于行政体制不健全，庐山旅游资源无法整合。

庐山设市设想溯源

早在1984年庐山风景名胜区管理局成立时，江西省政府和旅游学者就认识到“一山多治”体制的弊端。

有关方面曾多次召开相关会议和研讨会，试图整合旅游资源，改变一座庐山多个“爹”的管理体制问题，庐山设市的设想也应运而生。

1985年，江西省政府派专家到庐山考察学习，完善庐山风景名胜区管理体制。

“1985年的春天，大概花了3个月的时间在庐山搞调研，之后形成向时任江西省省长赵增益汇报，总的构想是大庐山，他对我们的报告比较欣赏。”江西省委宣传部原副部长、庐山申报世界文化遗产国内专家组组长周銮书曾在2001年江西省政府发展研究中心组织的“庐山管理体制研讨会”上说。

1986年，江西省人民政府在第75次、第81次省长办公会议上两次研究完善庐山风景名胜区管理体制，决定改变目前由省人民政府委托九江市代管的做法，建立由九江市人民政府直接领导的精简的县级机构，对庐山形成统一有力的领导。并决定成立调查组，提出方案，报中共江西省委审批。

这被外界视为庐山设市构想的雏形。不过，周銮书说，当时正值换届，后来就被搁置了。

“20世纪80年代中期，政府有关部门开始调查研究，完善庐山管理体制，但当时并没有明确提出在庐山设市的具体构想。”马志辉说，明确提出庐山城的讨论应该在80年代末。

“风景科学”学科创始人、建设部与国家林业总局专家顾问、同济大学风景科学研究所首任所长丁文魁教授1988年主编出版的《风景名胜研究》中收录的一篇文章——《江西省风景名胜资源开发的总体评估研究方法简介》就提到“撤销星子县建制，成立新的星庐市，实行全山统一管理，管理机构设在星子县城”的方案。该文的作者是江西省城乡规划设计院原总工程师朱观海。

此后，1996年、2000年、2010年，在庐山设市的想法多次被提上日程，但最终因为划界、利益分配、机构精简等问题而搁置。

“在1996年庐山申报世界文化遗产的时候，第二次提出要解决这个体制的问题，但因申报比较匆忙，一下又5年过去了。”周銮书在上述研讨会上说，庐山设市久拖不决，实质上是一些利益关系难以摆平，山上从领导干部到司机都不愿意与星子县合并，因为星子县是个农业县，合并了以后山上干部职工担心收入会减少。

1999年5月，江西省经济学会、江西省江西文化研究会、江西省社会科学院农村经济研究所在九江县沙河联合举办了江西旅游如何打好庐山牌学术研讨会。当时，江西省社会科学院院长，江西省决策咨询委员会常委、省建设厅原厅长吴，原文联党组书记帅，专家学者等60余人参加了会议。

“当时与会的绝大多数官员与专家都认为，统一庐山管理体制已经刻不容缓了，应尽快设立‘庐山市’，特别是黄山、张家界设市后，对当地旅游业和经济全面发展促进很大，所以‘庐山设市’是共识，只是在庐山市的管辖范围、行政级别和市治地点存在不同意见。”江西师范大学地理与环境学院原院长吕桦向本站记者回忆说。

当时庐山风景名胜区管理局与幸子县、九江县合并组成庐山市，庐山区改为九江郊区的意见占多数。两县一山合并的方案是“中庐山”。至于庐山的行政级别，有人认为应该是地级市；有人主张先设立县级市，再升格为地级市，因为县级市容易审批。

在市治地点上，大多数人主张设在九江县沙河街镇，因为它地理位置优越，是京九铁路和九武铁路相交点，离九江机场也仅十余公里，且有广阔的发展腹地；也有部分人主张设在星子县南康镇，便于庐山山南景点和鄱阳湖旅游的开发，将“山、城、湖”的发展融为一体。

上述研讨会只是学术界关于庐山的一次大讨论，但也为2000年庐山再次被提上官方议程铺平了道路。

1999年，江西省政府决策咨询委员会几位专家联名写信给江西省委，呼吁尽快理顺庐山管理体制，以庐山为龙头，形成以名山、名江、名湖、名城为一体的旅游带。围绕打好“庐山牌”，江西省达成共识：尽快成立一个新的庐山市，把属于庐山山体的区域全部划入新庐山市管理。

2000年，时任九江市市长刘积福在《九江大有可为——九江跨世纪现代化的关怀与展望》一文中，公开提出“理顺庐山管理体制，建立庐山城市”。

之后，2001年8月，时任九江市委书记刘上洋在江西省委十届十三次全体会议上的发言也提到，“尽快理顺庐山管理体制，转换旅游机制。理顺体制，就是通过设立庐山市，对山上山下的景点实行统一管理，解决目前庐山景区管理割据的局面。转换机制，就是通过推进旅游资源的战略性重组，以市场为纽带，组建庐山旅游股份公司。”

然而，2000年初，在庐山设市的讨论计划并没有得到幸子县的认可。

星子县的多位退休老干部向本站记者证实，当时讨论的设市方案是以庐山山南环庐山公路为界限设立庐山市，环庐山公路以内都划归庐山市管辖。如果这一方案实施，星子县的白鹿、温泉和隘口等沿庐山的旅游资源丰富的乡镇都将划出星子县。

“刚开始只听到这样的传言，后来我问了江西省民政厅的领导。他们说他们已经讨论过这个问题。”一位幸子县处级退休干部向记者透露，这个方案不科学，没有征求幸子县的意见。幸子县的许多村庄都经过庐山路周围的村庄。按照上面的方案，很多村庄都要人为的划分为两个行政区划，这显然是不现实的，幸子县的老百姓也不愿意这么做。幸子县四队领导听到消息后，立即赶赴南昌，反映幸子县的意见。

“时任省长舒圣佑接待了我们，当时他也承认有这个构想，但还没形成文件，你们有意见，我也会考虑你们的意见。”上述星子退休正处级干部说。

据本报记者采访，以庐山南部庐山公路为界设立庐山城的方案被幸子县认为是庐山风景名胜区管理局提出的方案。后来，幸子县的四支队伍到省里反映意见后，设立庐山市的方案再次调整，方案变成了“并山并县”设立庐山市。

“山县合并，庐山风景名胜区管理局又不愿意了，庐山暨牯岭镇历届人大代表、政协委员及有关工作人员30多人又联名写信向省上反映，反对与星子县合并。”庐山风景名胜区管理局一位不愿具名的退休正处级干部说，“他们当时也赞同庐山体制要解决，但不认为山县合并的方案，当时星子县是农业小县，旅游业还没发展起来，担心山县合并会拖累庐山的旅游业发展。”

一位曾在庐山风景名胜区管理局工作的退休部门干部告诉本报记者，2000年建市时，江西省政府原计划在九江县黄老门乡设立庐山市，但在山上山下发生事端后，各方利益难以谈妥，一段时间后，在庐山建市就没了。

从1985年开始，庐山管理体制合理化的问题讨论了30多年，建立庐山城的梦想终于实现了。

2010年冲关未果的幕后隐情

随后的几年，虽然江西省和九江市相关政府部门不再公开表示在庐山设市的态度，但学界关于在庐山设市的呼声并未被打破。

现任九江学院院长甘筱青在2004年出版了《为了鄱阳湖的明天：鄱阳湖生态保护与综合开发》一书。他在书中也提到要尽早解决庐山及庐山周边景区景点统一规划建设和行政管理体制分割的矛盾，“经我们考察，建议将庐山区、星子县合并成立庐山市，统一规划建设和管理旅游资源开发，在此基础上建立以景区景点为依托的旅游集团企业。”

时任江西省委党校工商管理教研室副主任闵洛朗教授在2005年的《中国加入世贸组织与江西经济发展》一书中提到，庐山市是在庐山风景名胜区管理局的基础上设立的，幸子县、湖口县、九江县部分划入该市。

2010年，庐山风景名胜区管理局委托江西财经大学旅游与城市管理学院做了一份《庐山风景名胜区旅游发展战略规划》。

规划提出“大庐山市”规划，将庐山市行政管理定位为部门级。具体方案是撤销幸子县，设立庐山市，这是一个部门级设区的市。行政区划包括:幸子县所辖区域、庐山风景名胜区管理局管理范围、庐山区所辖部分镇、九江县所辖部分镇。

按照该规划，庐山市驻地南康镇，下设星子区、沙河区、庐山区，另设立庐山管理局、星子经济技术开发区、沙河经济技术开发区。改庐山风景名胜区管理局为庐山管理局，为庐山市政府派出机构，规格为副厅级；成立中共庐山管理局工作委员会，为庐山市委派出机构，规格为副厅级。庐山管理局与庐山市职能不交叉、机构不重叠。庐山管理局财政不单设。

“这个方案上报给了江西省政府，但省政府没有采纳这个方案。”一位参与制定“大庐山”方案的专家告诉本报记者，当时我们制定“大庐山”方案时，就知道采用这个方案的可能性很小。

同年，庐山设市再次被官方提上议程。

“2010年庐山设市的议案不是庐山风景名胜区管理局提出的，而是九江市提出的，由江西省民政厅调查。”庐山风景名胜区管理局原局长告诉记者。

近日，星子县方面多位知情官员向本站记者透露，2010年，九江市在申请共青城设市的同时，也把下辖的星子县和庐山风景名胜区管理局打包申请设立庐山市。

当时的想法是把苏家当乡和泽泉乡划给共青城市，另外两个周边镇划给幸子县作为“补偿”。但随着庐山“闯城”的不成功，将另外两个镇划给幸子县的想法搁浅，苏家当乡和泽泉乡未能划上。

“2010年，庐山设市的方案是和共青城设市方案一起做的。”参与了2015年庐山设市方案制订的麻智辉在接受本站记者采访时说，1997年国家暂停了撤县设市，江西省政府当时考虑到撤县设市已经停了十几年，除了少数民族地区和新疆建设兵团外，两个设市方案一起申报，难度很大，所以当时只将“共青城设市”上报了国务院，庐山设市程序只递到江西省政府层面，导致原属星子县的苏家垱乡和泽泉乡在行政区划上已经划到共青城市，但人事任命和经济工作仍是星子县在管理。

等了5年，庐山城又重新启动。2016年4月初，庐山终于获批设市。从1985年开始，庐山管理体制合理化的问题讨论了30多年，建立庐山城的梦想终于实现了。

“以前一听说庐山要设市，就知道其结果是失败的。”一位在星子投资旅游开发的宁波商人说，2005年就到了星子来投资，11年间每年都会听到庐山设市的消息，都有点麻木了，但没想到这次是真的。

“‘庐山设市’对于庐山的旅游业发展绝对是一件大好事，设市后庐山的旅游业肯定会发展很快。”这位商人自信满满地说。