滕修福 滕修福：县乡两级人大代表名额如何确定和分配

立法论坛

3月19日，全国人大常委会办公厅会同中央组织部、中宣部在北京召开全国县乡两级人大代表选举工作部署会议，标志着新一轮县乡两级选民代表选举正式启动。这是新时代县乡两级人大代表首次由选民直接选举产生。据估计，大约有10亿选民将参与其中，并直接行使选举权和被选举权。这是全国人民政治生活中的一件大事，是社会主义民主政治建设中最普遍、最广泛的民主实践，意义重大。

这一轮县乡两级人大换届，代表名额依法增加。2019年10月31日，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》特别强调要“适当增加基层人大代表名额”。为贯彻党的十九届四中全会精神，十三届全国人大常委会第二十二次会议于2020年10月17日通过了《关于修改的决定》，对选举法进行了第七次修改，将县级代表名额由120名增加到140名，乡镇级由40名增加到45名。

县、乡两级人民代表大会代表的名额，由省、市人民代表大会常务委员会依法确定。根据选举法第十三条的规定，县级人民代表大会代表的具体名额，由“省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法确定，并报全国人民代表大会常务委员会备案”；乡级人民代表大会代表的具体名额，由县级人民代表大会常务委员会依照本法确定，并报上一级人民代表大会常务委员会备案。如果一个县有100万常住人口，根据《选举法》第12条第项规定，“市、市辖区、县和不设区的自治县的代表名额为140名，每5000人可以增加一名代表”，即基数为140名，再加上每5000人一名代表，应为340名；一个乡镇有15万常住人口。根据《选举法》第十二条第项“乡、民族乡、镇的代表名额为45名，每1500人可以增加一名代表”，即45名的基数，加上每1500人增加一名代表，应为145名。

县乡两级人民代表大会代表总数确定后，代表名额如何分配？根据《选举法》第十五条规定:“地方各级人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会或者本级选举委员会根据各行政区域或者所辖下一级选区的人口分配， 按照每一代表所代表的城乡人口数量相同的原则，以及保证各地区、各民族、各党派都有适当数量代表的要求。” 地方各级人民代表大会代表名额的分配办法，由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会参照全国人民代表大会代表名额的分配办法，结合本地区的具体情况制定省人大常委会制定的一些地方性法规，原则上只规定了代表名额的分配。例如，《安徽省地方各级人民代表大会代表名额分配办法》规定:“县、乡两级人民代表大会代表名额按选区分配，由选民直接选举产生。每个选区每个代表所代表的人口应该大致相等。”“县、乡两级人民代表大会代表名额不设本地区基本名额。”“地方各级人民代表大会代表名额的分配，以统计部门的人口统计数据和公安机关的户籍统计数据为依据，按照常住人口数和登记人口数加权平均计算。”

参照上述法律法规的相关原则，结合县乡两级代表选举的实践，笔者认为，代表的分配应遵循以下基本原则。

首先要遵循名额分配原则。也就是说，代表名额的分配要在上级人大常委会确定的本行政区域代表总名额之内，不能断，否则就是违法。

其次，要遵循统一预约原则。这里所说的“统一保留”，主要涉及到一些具体的职位，所以需要保留当选代表的名额。比如县级人大代表:法定的县级人大常委会委员、乡镇人大主席、县级党委委员、传统上由选举产生的CPPCC主席、乡镇和街道党政主要领导；乡镇人民代表大会代表:法定的乡镇人民代表大会主席、副主席，乡镇党委书记、乡长等。在选举实践中，上述职位对当选代表人数有要求，需提前在总席位中预留，实行统一分配席位，不占用乡、街道、村、社区按人口基数分配的席位。

这一实际原则在实践中还涉及到保留代表名额的问题，即不一次性分配代表名额，而是保留少量代表名额，在会议中途进行补充选举。实践中，部分地方会保留少量代表，以备中期人事变动，部分具体职位需要补选。在我看来，保留的代表人数只能是个人，不能太多。有的地方制定了代表辞职办法，明确了因职务身份当选代表的，一旦职务变动，应主动辞去职务，值得提倡。这样，即使在任期中期有具体的工作变动，也有必要进行补选代表。原职务代表辞职的，给予补选代表名额，不需要保留代表名额进行选举。

第三，要遵循正确导向的原则。根据《选举法》第七条的规定，全国人民代表大会代表“应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子的代表；应有适当数量的女性代表，逐步提高女性代表的比例。”在实践中，这里所指的工人和知识分子有必要依法按单位设立选区，按一定比例进行有针对性的名额分配选举。比如，知识分子特区由辖区学校、医疗单位划定，工人特区由开发区企业划定。

第四，要遵循适度倾斜的原则。为贯彻党的十九届四中全会精神，新修订的选举法适当增加了县乡两级代表名额。根据当前县乡两级人大换届选举的相关要求，新增县乡两级人大代表将向基层和社区工作者倾斜，其中县乡两级人大代表将向乡改街道倾斜。我认为，新增的县级人大代表名额之所以要向乡镇改街道倾斜，是因为乡镇改街道后没有乡镇人大代表，所以要适当倾斜。

第五，要遵循平等分配的原则。其余代表人数将根据城镇和街道人口在县一级平均分配，根据村庄和社区人口在乡一级平均分配。这是代表分配的基本原则。

第六，要遵循选区适量的原则。根据选举法的规定，“选区可以根据生活条件划分，也可以根据生产单位、事业单位和工作单位划分。”“选区的大小是根据每个选区选出一至三名代表来划分的。”和“本行政区域内各选区每名代表所代表的人口应当大致相等。”因此，选区的划分应以代表人数为依据，并结合本地区的具体情况。我认为每个选区应该选出两名代表。1 .选区分散过多，不宜组织；3人选区太小，无法通过补选来管理。