2014反腐 2014年中国反腐观察之四 治本

第一，《不敢腐》取得了初步成功。如果要问，这两年中国最关心的事情是什么？我想答案一定是“反腐” 自2012年11月中国共产党第十八次全国代表大会闭幕以来，中国上下掀起了一场激烈的反腐风暴 据统计，近两年来，已查处副部级以上官员约60人 2014年查处副部级以上官员30余人，与2013年保持类似节奏，甚至包括3名副国家级干部和1名原政治局常委 平均每月约有2名副部级以上官员和10名副厅级以上官员接受调查 从反腐角度来看，2014年甚至超过了2013年 高压之下，谈腐 一些涉及腐败案件的重灾区，甚至每个人都有风险，以至于网上有一种“官员不高兴”的哀叹 这足以说明严峻的反腐形势起到了很强的震慑作用 大量贪官被逮捕或起诉，仅从一个角度反映了存量反腐的情况 要看增量反腐的效果，就要看新执政党最高层制定的反腐条例是否起到了遏制腐败的作用 为此，我们不禁要提到著名的“八项规定”。 2012年12月4日，以习近平总书记为核心的中共中央政治局审议通过了《关于改进工作作风密切联系群众的八项规定》 其核心内容是减少公款吃喝、公费出国、公车使用等“三公”支出，杜绝铺张浪费和官僚主义 中央纪委公布的数据显示，自2012年12月4日八项规定实施至今年10月31日，全国共查处违反八项规定行为67737起，处理89585人，其中95%涉及乡镇基层干部 此外，我们收集了2012年至2014年中国白酒各季度的销售数据，2013年和2014年各季度白酒销量均呈同比下降趋势 与2012年相比，2014年白酒销量下降约7% 白酒的销量在很大程度上代表了公务接待支出，销量的下滑说明吃喝公款之风已经初步得到遏制 以上数据足以说明这次反腐的力度和频率都在空之前 在中央纪委书记王岐山看来，一个完整的反腐体系要达到让官员“不敢腐”“不想腐”“不能腐”的目的，其中“不敢腐”是治标，“不想腐”“不能腐”是治本之策 王岐山认为，“不敢腐”已经初见成效 治疗症状怎么样？第二，制度反腐之路的长久之计在于制度，因为只有制度才能保证程序透明和预期稳定，才能做到人人平等 要真正实现“官员不想腐”和“不能腐”，必须完善两个制度:一是建立有效的预防腐败制度，二是建立公正透明的惩治腐败制度 衡量反腐败政策是治本之策还是反腐败制度化的关键，是看上述两项制度是否建立和完善 然而，罗马不是一天建成的，制度也不是一天造成的 要理解中国政府在反腐败制度化方面的步骤和措施，首先要理解执政党的意志 从国情出发谈制度建设，无异于从树中捞鱼 首先，2013年11月召开的中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中第三十六条明确了“加强反腐败体制机制创新和制度保障”的方向。关键是要建立有效的腐败预防体系 具体来说，主要包括三个方面:一是推进党的纪检工作双重领导体制的具体化、程序化、制度化，加强上级纪委对下级纪委的领导；二是全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派出纪检监察机构，实行统一名称、统一管理；三是实行新任命领导干部相关事项公开试点制度 其次，2014年10月召开的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。第四部分明确提出“保障公正司法，提高司法公信力”，包括三个方面。这关系到建立公正透明的惩治腐败体系 一是完善制度保障司法权和检察权依法独立公正行使；二是改革司法机关人财物管理体制，探索法院、检察院司法行政事务管理权与审判权、检察权分离；三是构建公开、动态、透明、便捷的阳光司法机制，促进审判公开 党的十八届三中全会、四中全会通过的上述决定，明确了我国纪检监察系统及相关部门反腐倡廉体系建设的方向和步骤 从执行情况来看，当前反腐虽然还处于“治标”阶段，但公平地说，2014年，相关部门已经开始治本，有很多值得注意的地方 1.纪检体制改革成效显著。在完善预防腐败体系方面，2014年的制度化进展主要体现在纪检监察领导体制改革上 首先，按照中央的要求，纪检监察体制已经开始从过去的属地管理向半垂直管理体制转变。下一步将向全垂直管理体制过渡，即下级纪委由上级纪委直接领导，这将显著增强纪委办案的独立性和公正性。 事实上，早在2006年，省纪检委书记就开始逐步从中央或国外抽调，而不是全部从省里任命 据我们统计，截至2012年底，约40%的省纪检委书记由地方任命，其余60%来自外省或中央 党的十八届三中全会进一步明确了加强上级纪委对下级纪委的领导后，2014年中央纪委开始制定省纪检委书记、副书记提名和考察的具体办法 作为试点地之一，8月，广东省纪委起草了各级纪检委书记、副书记的提名和考察办法，对提名范围、考察方式方法、纪律监督和责任追究等作出了详细规定 除了明确本级纪检委书记、副书记主要由上级提名外，一些地方还在加强纪检委纪律方面采取了实质性措施 2014年6月初，湖北省委明确规定，纪律委员会书记在党委中的排名，无论资历高低，都排在副书记之后，其他常委之前 这一消息被中央纪委监察部官网转发，表明这一措施得到了中央的认可，下一步可能会作为一项制度推广到更多地区 强化纪检监察领导体制的第二个亮点是转变检查工作方式 首先，2014年8月，中央最高级别要求中央巡察工作领导小组与省市巡察工作组的关系由过去的“指导”向“领导”转变 这一变化一方面是为了加强中央纪委、中央组织部对地方官员党风廉政行为的监督检查。另一方面，我担心当地视察队在视察过程中缺乏独立性、威慑力和执行力。纠正措施 其次，中央检查工作的频率、内容和范围都发生了重要变化 在检查次数上，从一年两轮增加到一年三轮；在检查内容上，既包括定期检查，也包括针对问题线索的专项检查；在检查范围上，目前的检查已经实现了对全国31个省份的“全覆盖” 强化纪检监察领导体制的第三个亮点是纪检系统增加派驻机构数量，进一步强化党内监督体系 2014年12月，中央决定，中央纪委在中央和国家机关设立中央办公厅、中央组织部、中宣部、中央统战部、全国人大、国务院办公厅、全国政协等7个新机构 2.官方财产的公开是困难的。虽然纪检监察系统内部变化显著，但系统反腐之路仍难在最核心、最难的官员财产公示上 世界各国的反腐败经验表明，遏制腐败最有力的措施是公开官员的财产 因此，官方财产披露法被公认为“阳光法案” 早在1994年，全国人大就将《财产申报法》列入立法计划 二十年过去了，这方面还是一个规模性的进步 2009年，新疆阿勒泰地区首次试点，部分官员收入在网上公布。如今，大约有40个地区参与了试点 然而，根据记者的访问，大多数地区在公布官员的财产或收入方面是“短命的”，人们对政治感兴趣 一个完整的官方财产公式包括三个关键环节:申报、核实和公示 目前存在的主要问题是公示内容不包括房产或房屋面积，或重新申报并轻核验，或核验但无公示 2014年，这方面的试点继续进行，但没有明显进展 至少，似乎没有一个被调查的贪官没有通过财产申报，这说明不完善的财产申报制度在预防腐败、发现腐败方面没有起到应有的作用 近日，《不动产登记暂行条例》刚刚公布，将于2015年3月1日正式实施 但这一规定主要针对的是住宅房屋的登记，根本不能等同于公务财产的公示，在法理上甚至不具备反腐功能 3.治理裸官已初见成效。党的十八届三中全会要求完善领导干部个人报告制度。这里的“个人事务”包括收入、财产、家族企业和出国的家庭成员 如果不考虑收入财产申报，其他个人事项的报告制度已经成型，有望对预防腐败起到一定的作用 2014年2月，中组部发布《配偶出国工作的国家工作人员职位管理办法》，要求配偶出国工作的国家工作人员不得担任五类限制职位 据悉，上级对官员个人报告按照3-5%的比例进行随机抽查 12月5日，中组部首次通报抽查结果。5名拟任中层管理干部和数十名拟任晋升局级、县级考察对象因问题被取消晋升资格 4.激励机制进一步完善上述制度或机制创新，关键点在于让官员“不敢腐” 在让官员“不想腐”方面，2014年也有进展 12月初，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于建立县级以下机关公务员职务职级并行制度的意见》，决定建立县级以下机关公务员职务职级并行制度 这一制度相当于现代的“等级定级制”，将职位和职级相对分离，可以给90%的基层公务员更多的职业发展空，改变了基层官员不晋升就不能提级、不提级就不能加薪、不加薪就缺乏工作积极性的不合理路径。 此外，一些地方正在试点公务员调薪方案，有利于改善基层公务员的经济状况，从而增强他们的清正廉洁意愿 5.事后惩罚机制的进一步透明化贪官的事后惩罚是否公正透明，不仅关系到依法治国的根本理念，也关系到事后能否减少腐败的损失和反腐败的成本。 媒体经常报道，一旦一些官员被调查或预期被调查，他们会选择自杀，而不是期待法律判决 这说明现行的贪官审判制度不够公正透明，不足以让贪官“服气” 然而，进展已经在路上 也是在2014年底，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《最高人民法院设立巡回法院试点方案》和《跨行政区划设立人民法院、人民检察院试点方案》 上述方案的要点是，跨区域法院和检察院的设立有望减少行政干预，增强检察权和司法权的独立性，进一步提高司法公正 第三，下一步是根治问题。从目前的情况来看，症状已经初见成效，为寻找根源赢得了宝贵的时间 我们认为，从2015年开始，反腐败的重点应该是治本，而不是治标。最后，本届政府换届时，会以治本为主，症状为辅，然后在下一届政府任期内完成标本兼治的腐败治理。 为什么我们要在2015年集中精力解决根本原因？首先，治标措施取得了初步成效，创造了良好的社会环境和公众预期 在纪检监察系统上打“虎”，公安系统射“蝇”“猎狐狸”，全方位营造了“不敢腐”的氛围 从反腐的结果来看，根据查办官员的统计，几乎达到了一个高峰。2015年，调查官员的人数和级别不太可能超过2014年 此时，全国上下都在期待建立一个正规、制度化、透明的反腐败体系 相反，如果一味迎合少数看客的心态，继续以查办官员的数量和级别来衡量反腐成效，就会导致纪检监察机关陷入被动局面，将神圣的反腐行动庸俗化、民粹化 因此，要超越“以量论英雄”的局面，中央政府必须在根源和制度上下功夫 第二，当前适度的集权制度和强有力的领导者是推动制度建设的核心因素 制度建设是一件“苦差事”，责任在当下，福利在长远 更有甚者，反腐制度是为了限制当权者的既得利益，甚至将一些当权者不法分子送进监狱和断头台，这必然会带来许多障碍和艰巨的任务 因此，历史上所有重大改革都需要适度的中央集权和勇于推进的强有力的领导人 目前，中央最高级别成立了中央全面深化改革领导小组，领导和推动改革，地方也成立了相应的改革领导机构。纪检监察系统实现了统一领导和内部力量整合。可以说，反腐倡廉制度是建立在时间和地点上的。人和人都已经有了，只有有出息的人才会去做，有实力的人才会去发力 第三，根源可以为长期经济发展提供保障 近两年，中国空加大了反腐力度，但在不久前国际监督机构“透明国际”发布的2014年国际腐败排行榜中，中国排名从2013年的第80位下滑至第100位 究其原因，是因为大规模的体育反腐给海外投资者带来了不确定性。他们担心自己的财产和投资缺乏可靠的保护，或者他们怀疑对外国投资者的优惠投资政策会受到影响 商务部数据显示，2014年二、三季度中国吸引FDI流量同比呈下降趋势，值得警惕 我们认为，一方面，中国政府需要继续保持反腐态势，但另一方面，也要逐步让反腐运行在制度化、透明化的轨道上，让海外投资者吃得“安心” 最终，制度化和透明的反腐败将有利于中国的长期经济增长 在治本方面，下一步应该在几个方面取得突破 一是加快公务财产公示进程，重点加强申报财产内部核查 具体来说，就是要让抽查过程更加透明公开，让哪怕是1%的随机抽查都能起到普遍的防腐震慑作用；加强核查环节，公开揭露不实报道和不实报道，不只是说说而已 总之，要让财产申报发挥反腐“防火墙”的作用，从源头上堵住腐败的漏洞 第二，加强权力运行监督的关键是使权力运行透明和负责 当前，腐败的关键环节是人员腐败和重大项目腐败 下一步可以在部分地方试点，将人事问题和重大项目的决策过程和结果在内部公开，包括在适当范围内公示党委常委会表决结果，建立有效的事后问责制度 如果权力不能被追究责任，它就不能被监督 第三，限制“一号人物”的权力 我们的统计数据显示，“头号”腐败占腐败案件的60%左右，腐败的后果更加严重 但目前对“一把手”的监督力度相对较弱，权力制约比监督更容易操作 可以在一些地方试点，将人事提名权扩大到所有党委常委 四是充分发挥舆论监督能力 在互联网时代，每个人都是媒体，每个人都可以成为监督者 反腐败是全民的伟大事业，要逐步扩大舆论监督和群众监督的作用 第五，减少党政机关对司法的干预，探索法院、检察院的半垂直管理 司法是反腐败的最后一道防线。重点是保障司法机关独立办案的权利，同时扩大司法公开透明程度，继续推进全国四级法院全部裁判文书网上公开