中国选举制度 选举制度60年回顾:确定差额选举制党内曾有不同意见

2011年4月26日，江西省乐平市中峪镇铜山村委会1101名村民对4名镇人大代表和2名乐平市人大代表进行了差额选举，各候选人因图被淘汰/中新

60年前的今天，1211名NPC代表走进中南海怀仁堂，参加第一届全国人民代表大会第一次会议。这标志着以人民代表大会制度为基础的中国政治权力体系已经完全建立。

60年来，中国选举制度的每一步都备受关注:从第一部选举法的诞生到现行选举法的五次修改，从平等选举到差别选举，从NPC代表所代表的城乡人口比例到8:1到4:1，再到“同票同权”。

近日，全国人大常委会法工委原副主任、NPC法工委委员张春生接受记者采访，回顾中国从平等选举到差别选举的历程。

20世纪50年代的选举不是一次绝对平等的选举

20世纪50年代，选举法、地方组织法、人大组织法是新中国第一部选举法。

张春生认为，当时的选举法有一个很大的特点，就是突出借鉴了苏联的选举制度。“苏联的烙印很深，因为我们的人民代表大会制度在20世纪50年代也多借鉴了苏联。就选举的民主程度而言，1950年代的选举比现在要低。通常，选举没有区别。”

他指出，这并不意味着差别选举在20世纪50年代被禁止。

“1954年第一届全国人民代表大会第一次开会，并有选举国家总统的重要议程。选举国家总统必须有一个候选人。当时，中国共产党和各民主党派经过谈判，提出毛泽东为国家总统候选人。竞选活动开始时，主持会议的刘少奇同志在宣布毛泽东为该国总统候选人后，还向大会征求意见，并询问是否有其他代表团或代表提出该国总统的另一名候选人。有这样一个程序。”张春生介绍，“彭真同志后来说，如果大家提出其他候选人，也要列入候选人名单，这叫差额选举。然而当时毛主席的威望如火如荼，他带领中国人民建立了新中国，所以短暂的沉默之后，他热烈鼓掌，没有其他候选人，于是选举开始了。这意味着我们不是绝对平等的选举。”

1979年，它实现了从平等选举到差别选举的突破

1979年7月，第五届全国人民代表大会重新制定的选举法和地方组织法首次以法律的形式明确规定了差额选举制度。此后，选举法和地方组织法不断修订完善，差额选举制度成为重要内容，特别是地方国家机关领导人的差额选举制度。

张春生认为，这次修订有两个重要的发展。一个进展是将各级人大代表选举改为差额选举，另一个进展是将直接选举从乡镇扩大到县。“所谓直选，就是县乡代表由选区选民直接投票，确定的差额是三分之一到一倍。选举中一名代表必须有两名候选人。如果你选择两个代表，至少三个候选人。市、省和全国有区的称为间接选举，下级人民代表大会选举上级代表。这个差也是固定的，必须达到五分之一到二分之一。比如，一个省要选100个代表，120个人中最少差20个和100个。”

" 1979年确定差额选举时，意见并不完全一致。"张春生透露，“特别是在选举官员、政府、法院、检察院和全国人大常委会的负责人时，党内的意见并不完全一致。应该说，多数党的干部和党员仍然支持举行差额选举。我们的区别不是选举，有竞争因素，但不是选举。但当时小平同志、耀邦同志、彭真同志等这些党的负责人，主要是推动差额选举。因此，最终，党内的一些政治生活问题在党内获得了通过。”

州长候选人的落选引发了讨论

为了进一步坚持和完善差额选举，1986年12月，我国修改了地方组织法，取消了差额初选后等额选举的规定，明确规定地方各级人民代表大会常务委员会副主任和政府代表候选人的名额应当比应选名额多一至三名。

此后，差额选举中的“落选”也引起了不小的争议。

1993年1月15日，浙江省第八届人民代表大会第一次会议，主席团提名的省长候选人落选，原副省长候选人万学元当选。几天后，贵州也发生了同样的“民主意外”:主席团提名的省长候选人落选，原副省长候选人陈当选。

张春生介绍，这两起事件在当时引起了震动。“中组部部长开座谈会，是因为还有13个省没有改任期。让大家看看该怎么做，怎么做好，这样提名的候选人才能顺利当选。”

张春生透露，当他讲话时，他的态度非常强硬。“所以说没有当选，问题在于候选人联合，如果没有候选人联合就不会输。当时的广东省委书记谢飞同志不同意。他说阻止代表回去是违法的。我们广东省委相信自己的选择，我保证我们推荐的干部都是选举出来的。谢飞立场鲜明，拥护法律。果然，在广东省的选举中，省长、副省长、局长、副局长都以高票当选。”在张春生看来，“只要候选人准确，就没有问题。”

1995年，选举制度发展到第三阶段，差别选举原则得到进一步规划。地方组织法再次修订，明确规定地方国家机关领导人的选举，应当按照应选候选人的人数提名人选，提名人数不得超过应选候选人的人数。

观点

差额选举“给候选人带来了压力”

“现在的第一个问题是坚持现在规定的制度，不要倒退。倒退对党和国家的政治生活没有好处。”张春生直言不讳地说:“现在让我看看差别选举的原则。一些地方人大没有很好地执行。或者说这里有一些倒退。恐怕这个问题值得关注。”

在他看来，差额选举有三个好处。“首先，他给了选民和代表选择的权利。第二，给考生施加压力，让他们做好工作。第三，给组织部一个约束，他一定要认真考察，而且推荐的人选都是比较优秀的。这样督促组织部和人事部工作更专业，选得好的候选人就好多了。”

张春生说，在差额选举问题上有不同意见，但大多数负责同志、代表和委员仍然支持差额选举。“所以选举法在1995年进行了修改，它没有退缩，而是坚持了下来。现在的选举法和组织法，如果说完善不是进一步推进的问题，按照现有的法律办事就很好。”/记者桂)

记忆

差额选举大事记

自1979年下半年以来，

在试点项目的基础上，在全国范围内开展了县级直接选举。普遍采用差别选举等民主方式。1988年

第七届全国人民代表大会第一次会议首次选举了全国人民代表大会常务委员会委员。

1990年

《中国共产党基层组织选举暂行条例》出台后，又通过了《中国共产党地方组织选举条例》，规定党的地方组织和党的基层组织以及党内的一些职务实行差额选举，这标志着党内选举引入了差额选举。

1994年

《中国共产党地方组织选举条例》规定了党内差额选举，规定地方各级党代会代表的差额比例不得低于20%，党委委员、候补委员、纪委委员的差额比例不得低于15%。党委常委、纪委常委候选人人数分别比应选人数多1至2人。

2004年

党的十六届四中全会提出，要适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例。

2007年

党的十七大预选了中央委员、候补委员和中央纪委委员，差额超过8%。据《法制日报》报道

秘密

60年来我国法律草案修改如何征求公众意见？

扩大公民有序参与，提高立法质量，是全国人大常委会的重要途径之一。

全国人大办公厅研究室第二局局长艾志宏在《NPC常委会向社会公布法律草案的回顾与思考》一文中指出，全国人大成立60年来，NPC常委会向社会公布法律草案经历了从无到有、从初步探索到逐步规范的发展过程， 这对提高立法工作的科学民主水平和普法宣传普及发挥了重要作用，也得到了社会各界的广泛认可和高度评价。

1954年宪法的第一稿被送到当地讨论

向公众公布法律草案征求意见可以追溯到1954年的制宪时期。

全国人大常委会办公厅研究室第二局局长艾志宏撰文披露，在宪法制定过程中，宪法初稿分发给各大行政区、省市的领导机关和各民主党派、人民团体的地方组织讨论。8000多人讨论了81天的宪法草案，提出了5900项修正案。

1954年6月14日，中央人民政府委员会召开第三十次会议，通过了宪法草案和关于公布宪法草案的决议，要求全国地方各级人民政府立即组织人民讨论宪法草案，动员人民积极提出自己对宪法草案的修改意见。

6月15日，宪法草案公布的第二天，《人民日报》发表了题为《全国人民广泛讨论中华人民共和国宪法草案》的社论。在随后的两个月里，共有1.5亿人参加了讨论，提出了许多意见。

据当年9月11日出版的《人民日报》报道，全国讨论中提出了118万条修改补充意见，先后提交宪法起草委员会。根据这些意见，宪法起草委员会再次修改了原草案。1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》。

1982年，

《人民日报》发表社论，推动宪法修正案的收集

1982年4月召开的第五届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了关于公布宪法修订草案的决议，决定公布宪法修订草案，提交全国各族人民讨论。

4月28日，宪法修订草案全文发布。4月30日，《人民日报》发表题为《全国总动员讨论宪法草案》的社论，指出这是对全体人民进行社会主义民主和法制教育的绝佳机会，也是人民行使管理国家事务权利的方式和方法。关于宪法修正案草案的讨论持续了四个多月，于8月31日结束。

艾志宏指出，修宪草案的公布是全国人大常委会成立以来首次将法律草案向社会公布征求意见，具有里程碑意义。从公布程序来看，基本上参考了1954年公布宪法草案的做法，全国人大常委会接受了修宪委员会提出的公布草案的建议，并在常委会会议通过相关决议后正式公布，随后《人民日报》发表社论进行宣传、动员和推广。

2001年

报纸全文刊登了婚姻法修正案草案

第九届全国人民代表大会期间，法律草案的公布取得了显著进展，进入了法制发展时期。1998年全国人大常委会工作要点指出:“重要的法律草案可以在报刊上发表，可以广泛征求意见。”

一年之内，常委会将《土地管理法》修订草案、《村民委员会组织法》修订草案、《合同法》草案向社会公开征求意见，人民群众反响强烈。

2000年3月15日，九届全国人大三次会议通过了《立法法》，其中第三十五条规定:“列入常务委员会会议议程的重要法律案件，经委员长会议决定，可以公布法律草案征求意见。各机关、团体和公民提出的意见，送常务委员会工作机构。”自此，全国人大常委会法律草案的公布有了法律依据。

立法法颁布后，常委会向社会公布，征求意见的第一个法律草案是婚姻法修正案草案。

第九届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议重新审查婚姻法修正案草案后，全国人大常委会办公厅于2001年1月11日发布公告，征求对公布婚姻法修正案草案的意见，并在报纸上刊登第二次修正案草案全文，征求全国人民的意见。

艾志宏说，这次协商活动是宪法草案公开征求意见后，中国广大人民群众最关心的问题。一个多月来，群众来信来电3829件，对原婚姻法大部分条款提出了意见。2001年4月28日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议审议通过了婚姻法修正案。

2005年

物权法草案首次通过互联网征求意见

2003年3月至2008年3月，第十届全国人民代表大会期间，常委会公布了《物权法》草案、《劳动合同法》草案、《就业促进法》草案和《水污染防治法》修订草案。

2005年1月，由全国人大常委会办公厅主办的中国全国人大网站正式开通。当年7月，常委会向社会公布了物权法草案。这是常委会第一次公布草案，并通过官方网站征求意见。

之后，人们可以将意见以书面形式发送给省人大常委会或全国人大常委会法制工作委员会，也可以直接通过全国人大网站提出意见。

2008年4月20日，全国人大常委会办公厅在各大新闻媒体和人大网向全社会公布了《食品安全法》草案。此后，全国人大常委会审议的法律草案原则上在全国人大网站公布，重要法律草案也在国内各大新闻媒体公布，使法律草案的公布成为常态化的制度安排。五年来，常委会共向社会公布法律草案48件。

在这些向社会公布的法律草案中，劳动合同法修正案草案收到的意见最多，超过55万条。预算法第二次、第三次修正草案和个人所得税法修正草案分别收到33万余条和23万余条意见。

2013年

向公众公布第二稿，征求专业意见

自2013年3月第十二届全国人民代表大会换届以来，全国人大常委会改变了只向社会公布一次法律草案的做法。除了公布法律草案初稿征求意见外，还向社会公布了法律草案二稿，再次征求公众意见。

截至目前，常委会已通过全国人大网站向社会公布了《消费者权益保护法》修正案、《环境保护法》修正案、《资产评估法》修正案等三部法律草案的第二稿。

以《环境保护法》修正案草案为例，第一稿向社会公开征求意见时共收到11748条意见，第二稿公布后共收到2434条网上意见和48封来信。艾志宏撰文指出，从提出意见者的专业角度来看，对第二稿提出意见最多的环保工作者，占总数的36%，其次是企业、行政机关和环保组织的工作人员。虽然第二稿收到的评论数量有所减少，但仍然受到社会各界特别是专业人士的关注。提出的意见主要是针对第二稿在第一稿的基础上所做的修改和新增内容，反映情况和问题，效果很好。