强镇扩权 多地推行“强镇扩权” 下放的权力成“烫手山芋”

分权已经成为一个“烫手山芋”

——经济强镇“扩权”后的苦恼

在中央简政放权的大背景下，各地纷纷开展“强镇扩权”试点，下大力气将权力下放到基层。然而，在一些地方，权力的“断链”问题已经在接收过程中出现。半月刊记者采访了山西省晋城市八工镇，了解到自2013年被定为全省转型综合改革扩权试点镇以来，市县10个部门的54项权力下放至该镇，但由于无法承接，44项权力被闲置，不仅未能激发活力，还造成了不少管理“盲点”，导致工作混乱，引发群众不满。

权力下放大多是“晒太阳”

八工镇位于晋城市泽州县，户籍人口6.2万人，常住人口3万人。多年来，形成了以煤炭、冶金、化工、装备制造为支柱的产业结构，规模以上企业20多家，小企业100多家，GDP超50亿元，有“太行第一镇”的美誉。

然而，环境污染、产业结构不合理等一系列问题也使得八工镇发展潜力不足，转型压力不断加大。因此，2013年，山西省决定在八工镇实施改、综、扩、强力量试点。晋城市、泽州县先后将发改、国土、规划、财政、安监等10个部门的54项权力下放到八工镇。

晋城市发展和改革委员会综合改革办公室一位负责人表示，这些行政许可和审批权限彻底放开，权力直接交给镇上使用，让八工镇有了更多的发展自主权。但巴贡镇不少干部表示，下放没有产生预期效果，反而成了沉重的“负担”。“虽然上级的出发点是好的，但是放权的步骤太大了。不考虑镇一级政府的实际情况，很容易导致‘权力放羊’。”一位干部说。

众所周知，八工镇的干部年龄严重偏大，文化程度较低。全镇100多名干部中只有13人具有全日制大专以上学历，城建、国土、规划、安监等专业技术人员很少。只有部分专业能力较弱的中专生可以行使部分审批权，有的还得承担几个部门的权力，上级部门很少给予指导。而更为分散的权力，如12个行政执法项目、5个园林、6个人防项目、3个规划项目、8个房屋建筑项目，因无法承接而处于闲置的“断链”状态。

“权力的‘断链’很可怕，因为上级不再管，乡镇管不了，就会形成‘真权力空’，特别是像巴公这样的工业重镇，安全生产和环境保护压力很大。”镇政府一位负责人表示，如果管理跟不上，会有巨大的发展风险。

关系难以理顺导致“到处犯法”

到目前为止，八工镇实际上只承担了发改、信信、住建等10个部门的权力。但即便是这10项权力也勉强被接受，各种关系也没有理顺，导致实际操作中障碍重重。原来，下放后，八工镇引进了符合政策的3亿元以下产业项目。只要镇上盖了章，市县各级各部门都会一路绿灯。但其实很多事项直接对应省局，省局只认城市的邮票，不认镇上的邮票。结果，之前还有一枚邮票需要盖章。

记者了解到，晋城市出台了关于简政放权的指导性文件，但没有给出具体解释。此外，相关政策无法配套，八公镇所做的诸多探索也没有得到相关部门的认可，使得八公镇从放权前的“处处碰壁”变成了现在的“处处犯法”。比如为了防止项目腐败，八工镇建立了自己的招投标平台，但招投标项目不被上级部门认可，难以实施；住建部门把所有的权力都下放给了八工镇，八工镇聘请了有资质的专业机构做所有可以投放市场的环节，但是住建部门认为是违法的。

此外，一些分散的权力上下交叉，客观上也形成了“明与暗”；有些人因为对接不畅只能用老的审批模式。八工镇有一个市级工业园区，其规划由晋城市规划局负责，泽州县和八工镇无权管理。但八工镇部分投资项目位于园区内，导致项目审批难度较大。“我们落地了一个年产92万吨纳米复合材料的改造项目。投产后可为当地创造利税26亿元。现在工厂即将建成投产，但是规划许可证没有给，我们却变成了违法。企业。”兰花纳米新材料园负责人说。

目前，八工镇已备案审批项目22个，办理选址意见书4个、建设用地许可证1个、建设工程规划许可证1个、节能证书6个、实施许可证1个、质量监督登记证1个。这些已完成的行政审批程序能否得到上级部门的认可，目前还不得而知。“现在各部门都在说八工镇的工作没有违法。我们不善于向领导汇报。说别人的时候，你觉得自己是在争权，所以工作很难。”巴公镇一名干部说。

权力下放需要“牵着缰绳，骑着马”

当前，随着中央政府实施简政放权，各地都在加大简政放权的力度，但权力对于基层来说就像一匹“猛马”。如果“骑得好”，就会让经济社会发展走上“快车道”；但是一旦“脱缰”，就会造成很大的伤害。

专家表示，八工镇“夺权难”的案例非常典型，全国各地都不同程度存在类似情况。他们有的接管权力后经营不善，有的因为接管不了权力而被收回，有的像巴公镇一样有闲置的权力。这些都表明，分权需要量身定制，需要灵活设计分权模式，完善相关配套措施。

中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯表示，从目前乡镇的情况来看，地方政府在下放权力时不应该“冒进”，应该坚持分级分权的原则。婚姻登记等便民事项的权限可以直接下放，而行政审批、监督等权力则更适合通过设立分支机构、分中心等间接下放，让权力“为我所用”而不是“为我所用”。

八工镇有干部说下放是好事，但是直接下镇有很多困难。一是镇级政府数量有限，人才匮乏，难以承接；第二，法律不能擅自为之。乡镇政府赋权后的许多探索没有政策和法律依据，有的甚至与现行政策和法律相违背。因此，设立分支机构是一种更容易的分权方式，既能为乡镇发展提供优质服务，又能避免乡镇被权力所困。

在这方面，山西省介休市义安镇的探索是相当成功的。易安镇是全国25个经济发达镇行政体制改革试点之一。2012年，介休市国土、公安、环保、规划、安监等5个部门成立分局，为义安镇提供相关审批服务，义安镇党委参与了5个分局局长的聘任和考核，取得了较好的效果。近年来，全镇重大工业项目14个，大型农业项目3个，完成民生和基础设施项目45个，总投资200亿元。2013年，国内生产总值达到205亿元，财政收入达到7.8亿元。

“改革后，义安镇的投资环境得到了极大的优化。如果我们有任何审批事项，相关分支机构会立即介入。“易安镇镇长卢说，以前需要几个月的审批项目现在只需要几天，五六年没落地的项目半年就办完了所有手续，很多企业主动打电话表达投资意愿。

拥有独立的“国库”增加了发展的“负担”

——经济强镇“扩权”后的苦恼

试点改造、综合改革扩镇后，山西省晋城市八工镇拥有独立财权，并于2013年12月设立镇级“国库”。然而，“自己赚钱自己花”并没有想象中那么美好。相反，八工镇因为收支平衡、应入库收入不足等问题，不敢做很多以前能做的事情。

“金娃娃”很“辣”

据介绍，八工镇镇级“国库”建立后，财政收入主要来自两部分:税收分成和非税收入:一是在现有财政支付体系下，县留成部分全部由八工镇企业自行纳税。镇和县分为三级；第二，土地出让金、排污费等八项收入，除上缴国家和省级的收入外，都留在八工镇的“国库”里。

“一开始我以为自己捡到了一个‘金娃娃’，但我真的知道这个‘金娃娃’太热了。”八工镇一位负责人表示，去年全镇税收分成3195万元，但几乎全部用于弥补县财政支付不足。

此外，应入库的非税收入也显得“短而短”。该负责人告诉记者，土地出让金、排污费、价格调控资金等征收主体是市、县政府部门，乡镇没有征收资格。因此，非税收入由市县征收后返还。但是在执行过程中，是否返还、返还多少是非常武断的。去年泽州县只返还了一部分非税收入。今年，有几件物品至今一分钱都没退。

“在当前经济下行的背景下，财政收入压力很大。再加上低保、帮扶、人员增资等硬支出不断增加，我们将面临无力支付的困境，独立财政的饭菜也不好吃。”负责人说。

独立财权成为“跛脚鸭”

根据试点之初的计划，2014年至2015年，八工镇将启动41个项目。但由于资金、土地等问题，这些承诺基本没有兑现。本来计划用财政资金搭建一个融资平台，但是没有资金。一些工作没有完成，也激化了乡镇之间的矛盾。

八工镇董思怡村的一名村干部向记者抱怨:“当初镇政府鼓励我们村把原村办水泥厂倒闭后剩下的50多亩地卖给盖楼，也改善了村民的生活条件。现在我们已经开工了，承诺退回的转会费已经泡汤了。”

“县里早就退镇了，但我们找不到退村的政策依据。”八工镇相关负责人表示，长期拖欠导致村民意见很大，乡镇关系也很紧张。“现在变成‘烫手山芋’的是‘白银’，但我想尽快摆脱政策，但我不支持。”

更尴尬的是，八工镇“国库”的运行依托于乡镇财政所，但财政所只有15人，不足以承担专业的财政职能，导致县财政连续两年未纳入预算。

该负责人还告诉记者，除了上述问题，发展中遇到的最大困难是财权无法得到发展空的支持。改革之初，泽州县政府为八工镇提供了专门的土地管理制度改革方案，通过实现“先增耕地后用地”、“先转工矿荒地后用地”、“先建房后拆地”，在不占用基本农田、突破土地利用指标的情况下，满足城乡一体化发展的土地需求。

为此，八工镇已复垦土地1800余亩，但在实际使用过程中未获得山西省国土资源厅批准。土地利用问题仍然难以解决，许多工业项目和搬迁项目已经提前规划，但无法启动。

鉴于种种困难，八工镇政府已向泽州县政府建议，将八工镇财政收支纳入全县统筹考虑。

财权下放需要“修渠”，然后“放水”

专家表示，目前很多地方都在试点“强镇扩权”，一些沿海发达地区也在试点“镇改城”、培育小城市等。下一步将下放财权，设立镇级“国库”，所以八工镇遇到的困难具有警示意义。

财政部金融司副司长白景明、中国社会科学院财经研究所副研究员王德华等专家指出，财权下放虽然可以解决乡镇财权与事权不匹配的问题，但也可能面临很大风险。因此，在下放乡镇独立财权之前，必须做好充分准备。

首先，在财权完全下放之前，要全面准确地评估乡镇政府的发展能力水平、投资规模和风险应对能力，防止因能力不足而出现入不敷出、发展无法实现的情况。同时，要详细梳理与财权运行相关的政策法律，并据此进行顶层设计和制度配套，避免因相互冲突而造成财权运行的“堵塞”。

其次，在税收和非税收入的返还上，要确保通过地方人大审议形成刚性制度，避免随意性。同时，要加强乡镇财政队伍建设，在财权下放前确保乡镇政府有承接财权的能力，使乡镇财政能够依法运行，避免财政漏洞和腐败。

再次，在乡镇政府拥有独立的财权和发展自主权后，可能会积极搭建融资平台筹集资金，这将加剧乡镇债务风险。因此，分散的乡镇应有效防范金融风险，设定债务底线，严格限制借款程序和资金使用，将债务分类纳入全规模预算管理，实现借、用、还相统一。