吕忠梅 生态环境部“第一智囊团”吸纳23位院士 涵盖各领域

环境部“第一智库”吸收了23名院士

成立国家生态环境保护专家委员会，调查研究生态环境保护事业中的战略性、全局性和重大环境问题

7月18日，国家生态环境保护专家委员会在北京成立。委员会主任、生态环境部部长李出席成立仪式并讲话。图片由生态环境部提供

近日，生态环境部第一智库召开第一次会议。

这个由79人组成的生态环境部“外脑”——国家生态环境保护专家委员会于今年7月中旬成立。其中，两院院士23人，占比近30%。

值得注意的是，专家委员会主任是生态环境部部长李。部长自己当主任是很少见的。

生态环境部成立的专家委员会前身是环境保护部咨询委员会和科学技术委员会。有专家表示，将原“两委”合并为国家生态环境保护专家委员会，是科学与管理相结合、相互支撑的新尝试，有利于提高生态环境保护决策的科学化水平。

近年来，许多部委和地方政府试图借助“外部大脑”成立专业领域的专家委员会，以广泛吸纳社会声音。然而，长期以来，“专家委员会”始终被质疑名存实亡。

专家学术话语体系与政府话语体系存在差异。如何将有见地、有价值的研究成果或专家的意见和建议纳入决策体系，需要长期探索。

“第一智囊团”由“两个委员会”合并而成

今年1月，生态环境部召开例行新闻发布会。中国工程院院士、清华大学环境研究所所长何克斌坐在发布平台上。生态环境部大气环境司司长刘、宣教司司长、生态环境部新闻发言人刘友斌等也在台上。

何克斌作为专家，解读了国家大气污染防治联合中心的工作进展，以及京津冀大气治理等问题。

和何克斌一样，另一位经常成为生态环境部“座上宾”的专家是国家大气污染防治联合中心副主任、中国环境科学研究院原副院长柴发和。

有人曾评论说，柴发河是“最通俗地诠释空气污染机制”的人。2012年前后，PM2.5突然进入公众视野，这让人们感到非常陌生。空气污染的原因以及如何控制它引起了许多问题。何克斌、柴发和等权威专家从幕后走上舞台，回应社会关切，解答公众疑惑。正如生态环境部一位官员所说，这些专家不仅是部委的“智囊团”，也是政府部门与公众沟通的桥梁。

如今，他们被赋予了不同的地位。

今年7月18日，生态环境部“第一智库”国家生态环境保护专家委员会正式成立，何克斌、柴发和均被聘为第一专家委员会委员。专家委员会由原环境保护部咨询委员会和科学技术委员会合并而成。

“两委”的意见已经直接传到中央

“第一智库”的前身“两委”见证了中国环保事业的巨大发展。生态环境部部长李对“两委”进行了点评:他们为加强生态环境管理作出了重要贡献。

原科委委员、中国政法大学教授王灿发回忆，对于不同的课题，科委往往以不同的方式征求专家的意见和建议，比如直接发文或召开专家座谈会。

「两年前，我曾就噪音污染防治法征询意见。我提出，这部法律已经实施多年，应该修改。”王灿发说，他的建议被采纳了，《环境噪声污染防治法》已经修改。

“两委”的历史可以追溯到2006年。当年夏天，为了提高科学决策水平，原国家环保总局成立了国家环境咨询委员会和科学技术委员会。这两个委员会有不同的优先事项。咨询委员会主要是环境宏观综合决策的高层次专家咨询机构，聚焦我国环境保护事业发展中的战略性、全局性和重大环境问题；科学技术委员会主要是科学技术咨询和审议机构，主要任务是对环境保护发展战略、规划、法律、法规和标准进行审议和咨询。

“两委”成立后，定期公开工作简报，开展多种形式的工作。例如，我们将对中长期环境保护规划和重大环境事件进行专家咨询和审议。2008年6月，原环境保护部邀请“两委”成员就汶川地震后的环境安全评估和应对措施进行咨询论证。

“两委”也主动开展建言献策。2007年，原国家环保总局向“两委”征集2007年咨询项目建议，邀请每位委员根据国家重点环保工作和业务专长提出1-2条咨询项目建议，并填写两委咨询项目建议书表。当年提出了5条建议，包括我国环保事业发展中的战略性和全局性问题，以及目前环境保护重点领域的具体技术支持建议，如氮氧化物的控制、城市空气中臭氧的监测空、雾霾天气的应对措施等。最后，收到了24名成员提出的36个项目。

委员会成员的建议可以直接提交给中央政府。2007年2月12日召开的“两委”全体会议透露，“两委”秘书处要及时收集整理环境保护和可持续发展方面的意见，每年至少向中央反映一两次意见建议。

“第一智库”有79人，涵盖各个领域

今年4月，在生态环境部扩大会议上，生态环境部部长李透露，顾问委员会和科技委员会将合并，组成国家生态环境保护专家委员会。

新成立的专家委员会无疑是一股强大的外围力量。“要充分发挥专家委员会智库作用，用好决策咨询。”李对说道。

合并后的专家委员会主任由李亲自担任，生态环境部副部长、国务院参事、原科技部副部长、中国工程院院士、清华大学环境研究所所长何克斌等6人任副主任。

专家委员会秘书处设在生态和环境部综合司。综合部相关负责人介绍，第一届专家委员会共有委员79人，其中两院院士23人，平均年龄57岁。其专业涵盖生态文明、政治、经济、法律、公共管理、生态环境保护等多个领域。中国节能环保集团有限公司总经理于洪辉是新一届专家委员会委员，也是委员会中的中央企业代表。“除了能在第一时间感受到行业的热点、难点和焦点，我还要做行业的代言人。”于洪辉说。

入选成员有几个必要条件，包括政治素质高、职业道德好、作风正派、业务素质深厚。此外，原则上任命时的年龄在70岁以下。成员应由生态和环境部每五年任命一次。

柴发鹤认为，专家委员会涵盖各个领域的专家是一种自然的安排。去年机构改革后，生态环境部的职能增加，面临的问题变得更加复杂。所以要把科学决策放在首位，要调查清楚原因，提出相应的解决方案。生态环境问题是一个跨学科的领域，需要各行各业的人发挥各自的作用。

两个研究院的23位院士也来自多个领域。如中国工程院院士、中国林业学会副会长尹伟伦，中国工程院院士、清华大学环境学院教授，中国工程院院士、北京大学环境科学与工程学院教授张等。

每个院士都是自己领域的精英。

郝吉明40多年来致力于我国大气污染控制的研究空，对我国酸雨防治对策的确定起到了主导作用。此外，他主持建立了城市机动车污染控制规划方法，推动了我国机动车污染控制的进程。开展空气复合污染特征、成因及控制策略研究，推进我国区域空气复合污染联合防治。

何克斌也是环境工程专家。长期致力于大气污染特别是PM2.5的研究，推动区域空空气质量动态控制新技术体系的开发应用。他主持建立了我国多尺度排放清单在线技术平台，为提升我国空气体质量管理技术水平做出了重要贡献。

除了生态文明领域的专家，专家委员会还聘请了全国政协社会法律委员会副主任吕忠梅、北京大学政府管理学院院长于克平、中国人民银行货币政策委员会委员马军、新发展银行首席经济学家李稻葵等多领域专家学者。

“以前的‘两委’考虑了更多的环境专家，而新成立的专家委员会，环境不再是单一的要素。”中国人民大学环境学院教授、新一届科技委原委员马忠说。

吸收社会“智囊团”作为重要决策

除了使用“外部大脑”，按照机构设置，部委都有自己的政策研究机构。

例如，环境与经济政策研究中心、环境规划院等生态环境部直属机构是环境部内部的“智库”，主要负责生态环境保护的国家宏观决策和管理，开展环境战略、政策、国家中长期环境战略规划等全局性、综合性重大问题研究。

国家行政学院教授朱表示，部委的政策研究室是政府部门的官方智库。随着形势的不断发展和社会的不断进步，部委开始吸纳各行各业的人才，在专家、学者、企业等领域的帮助下，为部门工作提供智力支持，广纳贤才，值得肯定。

朱本人也是多部委专家委员会的成员。“仅靠政策研究部门，范围狭窄，人数有限。”因此，政府部门开始吸收社会力量。

在全国生态环境保护专家委员会成立大会上，李对专家们提出了几点要求。

首先，要当好助力生态文明建设、推动生态环保发展的“智囊团”，做好重大生态环境问题和重要决策的论证把关。除了智囊团，专家委员会应该是好的领导者、观察者、融合剂和传播者。他们应该深入实地，说出真相，反映真相。

根据规定，专家委员会将着眼宏观和整体，对生态环境保护中长期规划、重大生态环境保护法律法规标准、重大生态环境政策等提出审议咨询意见和建议。，并对生态环境保护发展中的战略性、全局性和重大生态环境问题进行调查研究。

可以说，这是生态环境部的“第一智库”。

除了宏观层面，在具体领域，生态环境部也有智库提供帮助。如国家核安全专家委员会、环境损害评估专家委员会、试点建设“无废城市”专家咨询委员会等。

今年7月，原环境保护部第二届核安全与环境专家委员会任期届满，生态环境部发布了新一届国家核安全专家委员会名单。其主席为生态环境部副部长刘桦，副主席6人，包括4名院士和2名核工业、电力企业领导干部。专家委员会还有12名资深委员，均为院士。

值得注意的是，专家委员会的建议可能更具法律效力。2018年1月1日起施行的《核安全法》明确规定，国务院核安全监督管理部门应当设立核安全专家委员会，为核安全决策提供咨询。制定核安全计划和标准，就核设施重大安全问题作出技术决策，应当征求核安全专家委员会的意见。

今年10月15日，生态环境部成立首个生态环境应急专家组。来自清华大学、北京大学、中国科学院、中国化学安全协会等高校、科研院所和行业协会的29名专家成为专家组成员。专家组成员包括中国工程院院士，以及来自一线的科研和工程人员。它们不仅涵盖了应对涉水、气体、土壤、重金属等各类突发环境事件的专家，还吸纳了法律和舆论管理行业的相关专家。

生态环境部生态环境应急指挥部领导小组办公室专门给各位专家发了一封信，希望各位专家充分发挥智力和技术优势，集中力量做好应对突发环境事件的技术指导，在关键时刻攻坚克难、取得进步，做到来则立刻来、来则战、打则胜。

“政府本身不研究信息，而是研究政策。而政策需要通过大量的信息收集形成。专家学者在信息收集方面有优势。”朱对说道。

业内人士表示，国家生态环境保护专家委员会立足于宏观层面，主要对国家环境政策进行方向性、全局性的任务咨询，其他专家委员会则侧重于具体领域，技术性、专业性更强。在功能上，它们之间没有交集。

据悉，国家生态环境保护专家委员会目前正处于内部建设期，正在制定活动细则等计划。

“充分利用专家决策需要系统设计”

长期以来，决策部门和智库之间如何互动一直存在争议。

有声音指出，因为没有决策权，专家委员会难免流于形式。专家学者有时远离实践，他们的建议被质疑为“没有根据”。

朱不同意这种观点。他认为，在部委政策制定过程中，会举办很多专家研讨会，邀请专家提出意见和建议。随着社会的进步和民意表达渠道的畅通，政府在制定公共政策的过程中也必须听取专家和社会各界的意见。

柴发和表示，专家委员会的作用毋庸置疑。但是，专家委员会成立后，如何真正发挥专家委员会的作用，特别是如何用好专家对重大问题做出更好的科学决策，需要制度设计。“有些专家委员会可能组织得不好，并不是说没有必要成立专家委员会。”

更多部委正试图利用“外部大脑”广泛吸纳社会声音。

2015年底，农业部专家咨询委员会在北京成立。委员会成员包括来自不同领域的权威专家和领军人物，研究领域涵盖“三农”、经济、科技、法律、生态环境保护、社会文化等。农业部部长韩长福也是专家咨询委员会主席。

今年7月，交通运输部公布了第五届专家委员会成员名单，专家委员会由101人组成，下设铁路、公路、水路、民航、邮政5个组。其中，交通运输部总工程师周伟任主任，副主任4名，均为铁路、民航、快递方面的官员和专家。

“专家委员会不应是一个与政府互动的问题，而应是政府的一个组成部分，并与政府紧密结合。政府需要通过相关制度设计提高专家委员会的有效性。”朱对说道。

■对话

法律专家吕忠梅:“第一智库”的成立是一个良好的开端

专家委员会将发挥什么作用？它会名存实亡吗？学术界和政府部门如何互动？近日，新京报记者采访了全国政协社会法律委员会副主任、中国法学会副会长吕忠梅。她认为，要真正将专家意见纳入整个政府决策体系，需要有合理的制度安排，形成顺畅的运行机制。全国生态环境保护专家委员会的成立，是规范化、程序化的良好开端。她还建议适当编纂中国的环境法，以解决环境立法中的矛盾和冲突。

关于专家委员会

每个领域的专家都不是“单打独斗”

新京报:专家委员会数量减少。如何体现政府决策的集体智慧？

吕忠梅:专家委员会的数量可能不是最重要的，因为数量总是有限的。关键在于入选专家是否能基本覆盖生态环境保护相关领域，是否有搭建开放动态平台的制度安排。其实每个领域的专家都不是“单打独斗”，背后是科研机构、科研团队，甚至是专业组织。

我注意到专家委员会吸收了很多NPC代表和CPPCC委员，这也体现了为NPC代表和CPPCC委员履职提供资源的考虑。代表和CPPCC成员也可以向专家委员会反映他们接触的人的要求。

性与新京报:专家委员会的职能之一是反映社会情况。你最近做了哪些相关的研究？或者，你会提出什么建议？

吕忠梅:这些年来，我的工作重点是环境法的建设，最近的工作重点是推动环境法规的编纂。40年来，生态环境部牵头起草了一批环境保护法律法规，特别是污染防治法律法规。但由于这些法律法规是在不同的时代制定的，反映了国家不同发展阶段对环境保护的不同要求，在立法过程中整体考虑不够。因此，我国进入新时代后发现，虽然环保法律法规很多，但不仅重复率高，而且法律法规之间的矛盾和冲突也很多，直接影响了环保法律的实施效率。因此，我们在充分调查和认真研究的基础上，提出了适当编纂的建议。

新京报:如何推动编纂？

吕忠梅:编纂是按照一定的逻辑将现有法律汇编起来，形成新的法律文本的过程。要完成这个过程需要做很多工作。目前，我们从三个方面大力推进这项工作。首先，我们组织团队翻译外国环境法规。目前，瑞典、法国的环境法规已经翻译出版，意大利、德国、哥伦比亚、菲律宾、爱沙尼亚等国的环境法规也即将翻译出版。这些规范对我们研究我国环境规范的编制思路和结构具有重要的参考价值。二是研究环境法典化的基础理论。我们出版了几十个相关的专题，组织全国各地的环境法学者进行理论研究，为法典编纂提供理论支持。三是对现有法律法规进行梳理和评估，找出法律文本中存在的问题，梳理法律冲突、法律空空白和遗漏。

在完成这些任务的基础上，形成了环境法典专家建议稿及立法理由，供立法部门参考。

论学术界与政府的互动

有必要把学术话语和政治话语很好地联系起来

新京报:学术界如何与政府部门互动？

吕忠梅:根据我个人的经验，学者与政府部门合作大概有三种方式。一是参与政府部门的项目招标或接受政府部门委托的项目，通过完成一定的科研任务，为政府决策提供参考研究成果。二是接受政府部门邀请参加相关磋商会议，比如多次接受生态环境部邀请，作为专家参加起草法律、论证法律制度的磋商会议。三是学者主动向政府部门提供自己或集体的研究成果。比如中国法学会环境资源法学研究会每年都会召开学术会议，会议成果会提交相关部门，很多意见和建议都得到了很好的采纳。

新京报:目前政府与学术界的互动有哪些不足？

吕忠梅:政府和学术界互动最重要的是，要把不同的话语体系连接好。目前这方面还存在很大的问题。比如生态文明建设涉及到很多学科，这既是一个理论问题，也是一个实践问题。从表达方式来看，有政治话语、学术话语和实践话语。这三种话语体系有很大的不同。学者熟悉学术话语体系，但可能不熟悉政治话语体系，也不了解实际情况。提出的建议可能很难被政府接受，因为它们“过时”或“没有根据”。政府熟悉政治话语和实践话语，但由于不理解学术话语体系，拒绝专家意见和建议，可能会陷入“实践讨论”。

因此，如何真正将有见地、有价值的研究成果或专家的意见和建议纳入决策体系，需要长期的探索。比如三大话语体系如何衔接，科研成果如何转化为有价值的建议，通过什么渠道完成等。，都不是每个人都可以用热情去做的事情，而是需要在理性认识的基础上形成正常的机制。如果没有规则或者规则不明确，目标可能无法实现。

新京报:生态环境部专家委员会是否在推进将专家决策纳入决策体系的最新尝试？

吕忠梅:生态环境部合并原两个专家委员会，是科学与管理相结合、相互支持的新尝试。一方面，专家委员会的人员结构和学科结构更加合理，能够更好地适应生态环境保护的整体性、系统性需求；另一方面，邀请自然科学家和人文社会科学家共同探讨问题，可以促进环境管理所必需的“科技”和“规制”两个轮子的协调与配合，将体现生态规律的科技手段与体现社会规律的规制措施有机融合，从而达到促进人与自然和谐共生的目的。

新京报记者邓琦