海南局势专家视角胡波：南海局势—脆弱而紧张的和平

2021-11-21 16:00

北方语言国家和地区研究所

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胡波：北京大学海洋战略研究中心主任

2019年下半年以来，南海局势进入新一轮动荡。自新冠肺炎疫情爆发以来，一些争端各方和外国变得越来越焦虑，各种军事、外交和经济行动仍在继续。南海局势日益紧张，各大媒体甚至在谈论中美南海战争。影响南海局势的因素有哪些？未来最有可能的发展趋势是什么？这些都需要冷静评估。

中美军事竞争风险加剧，

但是一场活跃战争的概率仍然很低

长期观察南海局势的研究者们几乎一致认为，中美矛盾已经成为左右南海局势发展的最大变量。出于中美战略竞争的考虑，10余年来，美国在南海争议问题上的立场已经从“相对中立”到“选边站”，直至“直接介入”，其政策着力点也已经从原来的管控争议、利用争议，演变为制造争议和鼓励摩擦。在军事上，美国也已经从战略、战术和操作层面都加大了针对中国的各种准备。

在中美竞争中，中国是相对被动的一方。主观上，中国不想在包括南海在内的周边地区与美国进行地缘政治竞争。“地缘竞争”在中国政策界和智库界都不是一个好词，中国普遍受到约束。然而，中国克制政策的问题是，即使没有挑战美国的战略意图，中国在南海的维权行动和实力发展也会被美国视为对其亚太海优势地位的威胁。中国可以控制自己在南海的举措和行动。但是，只要中国保持目前的上升势头，其实力和能力就会不断增强，这将被美国和其他国家视为中国有意挑战美国的地位，甚至控制整个南海。此外，面对美国在南海日益强大的军事存在和活动，中国不能忽视它们，也必然会采取相应的对策。

因此，长期来看，中美在南海的矛盾加剧难以避免。现在的不确定性是，这种竞争是否能够得到一定的控制？双方是否会以战争的方式进行摊牌？

中美竞争存在“失控”的风险和迹象。战争风险可以用三句话来解释:第一，“大作战”基本缺乏可行性。中美都是核大国，都有庞大的常规武库对抗对方；尽管“脱钩”，但中美之间的经济和社会相互依存关系仍然复杂。两国的武装力量肯定会做最坏的打算，但双方都不想与对方发生大规模的军事冲突。

二是中小规模摩擦暂时缺乏决心。在目前的南海、台海的复杂形势下，无法排除这样的可能：为打破目前的僵局，给中国国内外造成很大的影响，掣肘中国的海上崛起，美国希望在它选定的时间和地点，与中国发生一场可控的冲突。这场冲突可能持续时间很短，几个小时甚至几分钟，有激烈的电子对抗或短暂的开交火，涉及的主要作战平台数目不多，可能是个位数的。但美军现在面临的问题是，它并不知道中国政府和人民解放军会如何反应，对挑衅行动造成的后果是否真正可控、不致引发大规模武装冲突缺乏把握。

第三，意外冲突的风险正在上升。与猜测中美意图相比，突发事件的可能性更值得关注。中美军队每天都有几次海上空遭遇战。尽管大多数互动是专业和安全的，但摩擦的风险仍在急剧上升。根本问题是，现实中中美之间的很多交锋空都是有意为之，对抗本来就很强烈。此外，由于中美关系恶化和美国自身的内部矛盾，美国政客“抛掉中国”、对华强硬已经成为一种“时尚”。如果美国国内矛盾因大选而激化，美国政治军事体系处于混乱状态，美军指挥链出现故障，极端势力可能会在南海等方向采取冒险行动。

岛礁争议可控，但海域划界问题趋于紧张

2002年《南海各方行为宣言》签署后，尽管争议各方相互指责，但都遵守了“无居民岛礁不得新占”的共识，岛礁管控现状基本维持。然而，随着根据《联合国海洋法公约》实行专属经济区和大陆架制度，2009年以来，海域划界争端加剧。

2016年7月12日，“南海仲裁案”裁决结果出台后，越南、马来西亚、菲律宾和印度尼西亚开始调整自己的政策，基本上否定与中国在南海中南部存在任何的划界争议。如果说之前还有些隐晦和遮遮掩掩，那么2019年12月12日马来西亚的外大陆架划提案则刺激相关国家高调引用“南海仲裁案”裁决结果，并出现了一轮罕见的外交照会战。

2019年12月12日，马来西亚向联合国大陆架界限委员会提交了在沙巴向北延伸200海里的大陆架外部界限申请，该申请于2017年完成。其地理范围涵盖南沙群岛大部分海域，与中国主张的南海“不连续线”以及南沙群岛可享有的200海里专属经济区和大陆架重叠。同时涉及南沙群岛部分岛礁整体或部分大陆架的地位和归属问题。对此，中国当天向联合国秘书长提交照会，重申“中国对包括东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛在内的南海诸岛拥有主权；南海诸岛享有内水和领海的毗连区；南沙群岛享有专属经济区和大陆架；中国在南海享有历史权利。

随后，越南、印尼、美国、马来西亚、英国、澳大利亚和英法德三国纷纷向联合国提交照会，认为中国在南海主张的历史性权利超出《公约》，不符合《公约》所反映的一般国际法，并反对中国在南海以群岛整体主张海洋权利。

除了外交行动，越南、马来西亚、印度尼西亚等国在争议地区的行动也变得更加大胆和咄咄逼人，频繁挑起渔业冲突和单方面油气开发。

而在中国看来，这些争议由来已久，中国对“南海仲裁案”奉行“不接受、不参与和不承认”的三不政策，且国际上多数国家并不认可仲裁案的做法和裁决。如果有任何国家漠视争议存在，采取单方面侵权措施，中国不得不用行动来证明争议的存在。

未来，以单方面油气资源开发和渔业活动为主要摩擦点的海域划界争议将继续发酵，暂时没有缓和的可能。

南海规则和秩序之争短期内难见分晓

中国、美国和东盟是影响东南亚秩序走向的三大力量。短期内，三方很难找到最大的共同点，任何一方都很难发挥主导作用。中国传统影响力主要在政治、经济层面，安全影响力较弱；美国对东盟国家的安全影响较大，政治经济影响力相对较弱；在东盟内部，由于不同国家对南海问题的看法不同，很难在这个问题上发挥主导作用。

中国与东盟国家正在就《南海行为准则》进行磋商，这是建立开放区域秩序的积极尝试，目前已进入二读阶段。由于新冠肺炎疫情的影响，很难实现三年内完成咨询的愿景。COC谈判已进入实质性磋商阶段，难度不断加大。因为由于实质性条款将涉及谈判各方的切身利益，谈判的难度和复杂性可想而知。

中国虽然对外宣示了3年的谈判期限，但这仅仅是中国的愿望和决心，具体能否尽快谈成，还取决于各东盟国家的意愿是否同步。目前，越南等部分相关方态度较为激进，提出了很多不切实际的方案，谈判诚意很值得怀疑。

此外，国外大国的态度也发生了很大变化，比如美国。特别是美国将《守则》的磋商和成功视为中国影响力的上升，这是美国不愿意看到的。因此，其对《守则》咨询的态度经历了严重的倒退，从原来的“主动支持”、“被动观望”到“直接反对”。美国通过公开声明和多边双边平台，不断夸大“中国控制磋商进程，建立专属秩序”，给标准磋商带来新的变数。

需要指出的是，即便准则磋商顺利完成，我们也不宜对其寄予过高期望。中国多次重申，“准则不是解决南海争议问题的平台”。准则能一定程度上规范各国行为、增进互信和管控分歧，但确有自身的局限性。

面对美国推行的“印太战略”和“印太海上安全合作倡议”，大多数东南亚国家明确表示不愿意参与专属安全机制，但也没有拒绝借助美国资源加强自身能力建设。美国与东南亚国家的军事安全合作正在深化。

在美国致力于在该地区搞大国竞争，图谋建立排他性海洋安全秩序的背景下，围绕南海的规则与秩序的竞争会日益激烈，三方的折冲会使得该地区长期处于“亚秩序状态”，即该地区缺乏一种公认的或有效的强有力秩序。在总体和平竞赛的前提下，各方的动作都会受到较大限制，都有兴趣加强危机管控，自然也就不是完全的“无政府状态”，南海形势将继续在“丛林法则”和“共同的家园”之间徘徊。

总之，未来一个时期，大国之间的竞争、海域划界摩擦、秩序博弈等将不同程度加剧，谈判妥协难度越来越大。这种竞争和博弈大概率有望保持总体平和可控，但不确定因素在增加。此外，南海作为地区热点，将极大消耗相关国家的军事、执法和外交资源。

来源：北京语言大学国别和区域研究简报

第十五期2020年9月

排版 | 杨小琴

编辑|鲁·周琛

执行主编 | 寿慧生

编辑|王晶罗琳

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