教育政策 北大考试研究院院长：教育政策的出台要考虑周全

北京大学考试研究院院长秦春华说:我们要清醒地认识到，教育问题很难有最优解。在很多情况下，我们可能不得不选择妥协。

今年3月，全国政协委员宋志平建议将幼儿园和小学的上课时间延长至下午6点。原因是延长上学时间方便了双职工家长下班后接送，避免女职工因为不能接送孩子而离职，同时也可以减少课后托管班的费用。

如果只是一个建议也无妨——你可以听，也可以不听。不会有后果；不过，据了解，近期一些地方正计划出台统一的延长幼儿园、小学上课时间的政策，有的甚至将周六纳入托管范围。这不能掉以轻心——政策是有后果的。因为关系到孩子，所以教育政策的出台一定要考虑透彻，千万不要“头痛医头，脚痛医脚”，否则会“按葫芦画瓢”。

诚然，幼儿园和小学的课余时间是一个社会问题。困难在于，当参与行动的各方相互冲突时，很难进行协调。因为孩子太小，必须请父母来接。如果父母是双职工，接送孩子的时间就成了大问题。

目前全国大部分地区现行的作息时间是学生早上7: 50到校，下午4: 30放学。对于教师来说，这个工作时间范围和社会上其他机构一样:9小时。同时，这种安排也考虑到了父母送孩子的便利性——父母一般早上9点上班，送完孩子再去上班，这样正好。

然而，按照这个时间表，接送孩子就成了一个大问题。因为家长5点下班，如果4点半放学，家长至少3点半离开单位。由于接孩子的任务主要由母亲承担，很多单位不愿意接受女性就业；还是为了孩子，很多女性不得不选择离职。对于那些不能或不愿离职的女性，为了解决接送孩子的问题，只能求助于老人或选择校外托管班。一般来说，前者造成许多家庭困难和矛盾，而后者代价高昂，总之是沉重的负担。宋志平专员的建议来自于此。

这个建议在某种程度上是合理的——它至少从表面上解决了上述问题。幼儿园、小学的上课时间延长至下午6点，双职工家长下午5点下班，正好赶上接孩子回家。而孩子在学校完成作业，岂不是大家都开心！然而，教育政策的实施不会那么简单，也不会自动达到决策者预设的目标。教育政策会有后果，有时候会有相当严重的后果，其严重程度可能会超出社会的承受范围；此外，教育政策的各种后果也会相互影响，有时会抵消甚至逆转决策者的预期效果。

围绕幼儿园和小学的上课时间问题，主要有两个行为者和利益相关者:一个是双职工家长，另一个是幼儿园和小学的管理者或教师。在教育孩子的问题上，两者在兴趣上有很多相似之处；然而，也有很多地方的利益不一致，甚至相互冲突。委员宋志平的建议之所以表面上解决了问题，是因为他有立场——他从父母立场和利益的角度提出了解决问题的方案；但是这个节目没有考虑到另一个演员——教师的立场和利益，所以不能从根本上解决这个问题，反而可能造成严重的后果，引发很多新的问题。

第一个严重后果就是违法。如果现在的上课时间不变，仍然是早上7点，上课时间延长到下午6点，教师每天的工作时间将长达11个小时。这严重违反了《中华人民共和国劳动法》关于工作时间的规定。

《劳动法》第四章“工作时间和休息休假”第三十六条规定:“国家实行劳动者每日工作时间不超过八小时，平均每周工作时间不超过四十四小时的工时制度。”

第四十三条再次强调“用人单位不得违反本法规定延长劳动者的工作时间。”

如果不想违法，又想保证两个员工下班后都能接孩子，就必须允许幼儿园、小学的老师和其他社会机构的两个员工一样，早上9: 00到校，9: 30或10: 00同时上课。然而，结果要么是违反了教学规则，要么是两个员工都迟到了。他们一定是其中之一。我再明确一点:人们在幼儿园和小学的作息时间上，可能要面临三个艰难的选择:一是违法；第二，上班迟到；第三，下班早点走。

事实上，即使幼儿园和小学不推迟上课时间，也就是表面上的工作时间仍然是八小时，教师的实际工作时间和实际工作量也远远超过八小时。大量教师下班后仍要通过家长或其他方式处理关于学生的各种问题，有时甚至是深夜。面对很多孩子的教育问题，家长的直接反应就是和老师沟通，但是当他们这样做的时候，往往会忘记老师也需要下班休息。

除了违反《中华人民共和国劳动法》外，另一项可能被违反的法律是新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》，该法将于2021年6月1日起施行。

《未成年人保护法》第三章“学校保护”第三十三条规定:“学校应当配合未成年学生的父母或者其他监护人，合理安排未成年学生的学习时间，保证其休息、娱乐和体育锻炼的时间。”这项规定明确禁止对未成年学生进行过度教育，但统一延长上学时间的直接后果是，学生不得不在教室里学习更长时间，而不是休息、娱乐和体育锻炼。

第二个后果没有第一个那么明显，但同样严重:可能会减少教师供给，也就是愿意去幼儿园、小学当老师的人越来越少。

幼儿园和小学教师的收入本来就低，愿意从事这份工作的人，尤其是男性，本来就少。所谓“家有三桶粮，故非子弟之王”。在同样的收入下，工作时间变长意味着实际收入减少。世界上没有人愿意在收入微薄的情况下工作更长的时间，尤其是与其他社会机构相比。那么，有没有可能通过增加教师收入来解决这个问题呢？甚至没有。一方面，增加的钱从哪里来？对于公办幼儿园和小学，提高教师工资或补贴将进一步增加财政支出负担；另一方面，工作时间是个人权利。为什么我要工作更长时间？即使你给我更多的钱，我也不会做这件事。一般来说，随着收入的增加，人们会相应地增加劳动力供给，但这是有限的。超过一定限度，劳动力供给曲线就会向后弯曲——收入越高带来的劳动力供给越少。在达到一定收入后，人们更愿意选择休闲而不是工作。

第三个后果是它可能会降低教育质量。更大的风险——不一定，但绝不会——是幼儿园和小学出现问题的概率可能会上升。教师是人类灵魂的工程师，但他/她也是人。如果他/她觉得自己的利益受到了损失，不得不接受这种情况，他/她就会不满意。对于一些不适合幼儿园和小学工作的人来说，有可能用一种不容易找到的方式向孩子发泄不满。

我不是说如果孩子的利益受到侵害，老师就会把情绪发泄在孩子身上。我的意思是，如果老师的利益受到侵害，他们可能会把情绪发泄在孩子身上，至少是无法绝对避免的。更大的困难在于教育是一种特殊的工作，尤其是教师很难或无法被监督——你不能从他们表面的行为来判断他们的真实投入。老师完全可以在学校待上11个小时，而不需要投入任何精力和精力。或者，由于缺乏足够的休息和疲劳，他们无法有效地投入精力和精力。这些当然意味着教育质量的下降。事实上，为了提高教育质量，管理者必须想尽一切办法唤起教师对学生的热爱和对工作的热情，让教师从工作中获得成就感。但是，如果教师觉得工作成了负担，不喜欢甚至讨厌这份工作，教育质量的下降就会很明显，管理者可能没有办法——无论是思想政治工作还是安装更多的摄像头——来防止这种下降。

委员宋志平的建议最根本的问题是，他并没有把幼儿园和小学当作一个教育机构，而只是一个供孩子们使用的物理空房间。如果幼儿园小学老师的职能是牧羊人，那就没有错了——羊是否能吃草，吃什么样的草，是否吃得饱等等。并不是牧羊人关心的首要目标。他/她的首要目标是羊不能丢，不能杀。但是幼儿园和小学是教育机构，教师是教育者而不是牧羊人，孩子是受教育的而不是羔羊。老师对孩子的爱、努力和奉献比牧羊人对小羊更多。教师的一举一动、一言一行都在塑造孩子的心灵和未来，为未来社会奠定基础，具有不可替代的价值。在幼儿园和小学的课余时间问题上，要尊重法律常识，遵循教育规律，尊重教师劳动的应有价值。

既不早也不晚。那么，有没有办法解决这个问题呢？首先，必须承认这是一个非常复杂的问题。复杂的问题必须用复杂而不是简单的方法来解决。问题越复杂，方法越简单，效果越差。我们应该清醒地认识到，教育问题很难有一个最优的解决方案。在很多情况下，我们可能不得不选择妥协。

其次，这是一个社会问题。社会问题必须通过社会手段来解决。坏消息是我们没解决好；好消息是全世界都没有很好的解决。在这个问题上，我们可以借鉴经济学的一些分析工具来思考这个问题。一般来说，人们发现一个问题很难，因为解决它的成本太高。但是世界上没有免费的午餐，解决问题总是有成本的。唯一的区别是谁付多少钱。从这个角度来看，宋志平委员提出的“减少课外托管班费用”的理由是相当奇怪的。退一万步说，即使幼儿园、小学只是作为收容孩子的场所，照顾孩子本身也是有成本的。如果费用不是家长承担，就必须由学校承担。但是为什么学校要承担这个成本呢？让学校承担成本是典型的优势思维——让别人带孩子不用付钱。

由于幼儿园和小学的交通时间是一个社会问题，其社会成本应该由社会承担。从这个角度来看，根据中国的实际国情，或许可以采取以下措施:

第一，弹性工作时间。企事业单位可以对家里有孩子接送的双职工实行弹性工作时间。这并不难实现。事实上，许多新机构，尤其是高科技企业，都采用了弹性工作制，提高了工作效率。由于弹性工作时间可以因其他原因实施，接送孩子自然可以列入理由清单。更重要的是，实行弹性工作时间后，“老母亲”不会再因为照顾宝宝影响工作而忧心忡忡、左右为难。相反，她可以专注于工作时间，提高效率。

第二，经济激励。对于那些积极采取措施帮助双职工解决子女接送问题的企业，可以通过减税等措施加以鼓励。事实上，如果企业不愿意雇佣女性，原因是女性会因为接送孩子而影响工作，造成损失；那么，如果减税免税的收益大于它所遭受的损失，企业就会有足够的积极性雇佣女性，帮助双职工解决接送孩子的问题。一方面促进了企业承担自身的社会责任，同时也给社会带来了正外部性。

第三，政治主张。承担了大量女性劳动就业的各级党政机关、事业单位和国有企业，要从更高的政治立场上认识幼儿园、小学的接送问题，允许其支持女职工接送孩子。教育肩负着为党育人、为国育才的神圣使命。全面贯彻党的教育方针和党中央关于教育的决策部署，实施教育优先发展战略，解决人民群众普遍关心的教育突出问题，是各级党政机关必须承担的最大责任之一。各级党政机关、事业单位和国有企业要率先在招聘、实际操作和具体管理中积极吸纳妇女就业，为妇女创造良好舒适的工作环境，为她们教育下一代提供有力、实实在在的支持，而不是强迫她们在事业和子女之间做出选择，更不要对她们采取隐性歧视政策。在孩子的教育问题上，女性承担着不可替代的重大责任和深远影响——父亲也是如此，但母亲更重要，她决定着孩子的人生方向。当孩子受到良好的教育，社会和政府将是最大的受益者。

胡适先生在100多年前说过一句发人深省的话:“当你审视一个国家的文明时，你只需要考察三件事:第一，看他们如何对待孩子；第二，看他们怎么对待女人；第三，看他们如何利用闲暇时间。”幼儿园和小学的接送时间问题至少涉及到两件事。也许我们可以再补充一点:看看他们是怎么对待老师的。